| Desconcentración e inmediación como fundamento de eficiencia e inclusión en el sistema registral |
I.- OBJETO
Es tarea del presente trabajo analizar, dogmáticamente, los principios de desconcentración e inmediación que surgen de normas constitucionales, legales y que son propios del sistema registral mobiliario; que sin embargo han permanecidos fuera del debate académico.
Es, por consiguiente, oportuno realizar un estudio sobre los efectos que produce la desconcentración e inmediación del sistema registral mobiliario, mediante la creación de los Registros Seccionales, previsto en la Ley de Prenda con Registro y la Ley del Régimen Jurídico del Automotor.
Dicho análisis encuentra su fundamento en la necesidad de hacer más eficientes e inclusivos los procedimientos registrales, tendientes a la inscripción de las distintas vicisitudes que se presentan en la vida de los usuarios del sistema, para dar debido cumplimiento a los preceptos constitucionales que los crearon.
II.- CONCEPTO
Según las características encontradas por el suscripto, en relación con los principios registrales bajo análisis, una aproximación dogmática dichos principios serían los siguientes:
PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN REGISTRAL:
Es la regla imperativa que genera, en la administración registral, el deber de crear y sostener un sistema de inscripción registral abarcador, cuyo despliegue tiene que ser geográficamente en todo el territorio nacional, que es el ámbito de su competencia.
PRINCIPIO DE INMEDIACIÓN TERRITORIAL REGISTRAL: Es el postulado por el cual la administración registral debe aproximar el servicio público de registración a toda la población del territorio nacional que es el ámbito de su competencia.
PRINCIPIO DE INMEDIACIÓN FUNCIONAL REGISTRAL: Es el postulado por el cual el funcionario registrador debe brindar el servicio público de registración en forma personal o por sus dependientes, a todos los requirentes de dicho servicio.
III.- FUNDAMENTOS
A los fines de fundar debidamente dichos preceptos, es necesario dotarlos de razones que hagan a su existencia. Es así como se detectan las siguientes, sin que sean excluyentes de otras:
1.- RAZONES SOCIO CULTURALES:
La creación de Registros Seccionales desconcentrados, con criterios de inmediación a toda la población del Estado federal, generó el desarrollo de una estructura capilar de más de 1.000 Registros Seccionales extendidos por todo el territorio nacional.
El sistema registral mobiliario encuentra su génesis en los Registros de Créditos Prendarios que nacieron a principio del siglo XX. Esto ha permitido en los más de cien años de vigencia del sistema, a partir de esta inmediación territorial, que todos los habitantes de la República y usuarios de distintas características puedan acceder fácilmente a los servicios registrales, sobre todo teniendo en cuenta el oportuno auxilio del funcionario registral y de su personal.
En cada uno de los Registros Seccionales, que apoyan diariamente a todo tipo de personas con distintos tipos de limitaciones educativas, físicas y etarias, generan, por consiguiente, el desarrollo de una tarea verdaderamente federal e inclusiva, permitiendo el adecuado acceso a todos los grupos socioeducativos, con discapacidades y de distintas edades.
Tengamos en cuenta que, según datos brindados por el Instituto Geográfico Nacional en base al censo del año 2010, sólo el 47,4% de la población nacional (19.011.964 habitantes) vive en ciudades de más de 500.000 habitantes, teniendo una población rural de 3.599.764; en consecuencia surge, claramente, que una gran parte de la población argentina se encuentra alejada de los accesos adecuados a la tecnología que requieren determinados sistemas de acceso remoto, por lo que el sistema registral debe ser eficiente brindando las posibilidades que la proximidad territorial y el auxilio personal del funcionario registral pueden ofrecer a sus coterráneos.
También se puede verificar, por datos brindados por la Dirección Nacional de Planeamiento Educativo del año 2010, que el 59,7% de la población mayor de 20 años no tiene el primario completo o secundario completo. Claramente nos encontramos con una población nacional con bajos índices de educación, por lo que el auxilio por parte del sistema registral debe ser propio para cada uno de los requirentes, para brindar un servicio inclusivo y eficaz.
Es así que algunas voces, carentes de todo reflexión, pretenden transpolar supuestos procesos de registración automática o directamente de no registración (todo ello en base a sus experiencias personales de haber viajado a Miami o New York, un par de veces en sus vidas), sin tener en cuenta que los sistemas propios de otras latitudes se han desarrollados en otros contextos sociales, económicos y culturales, donde no existe tasas sostenidas de inflación, diferentes niveles de robos de automotores; y donde la comercialización de autopartes robadas son prácticamente inexistentes. También cabe agregar que el mercado del usado es despreciado en dichas latitudes.
2.- RAZONES LOGÍSTICAS Y DE MERCADO:
El actual sistema registral mobiliario no es una foto cristalizada de la antigüedad, muy por el contrario, con sus más de cien años de evolución y su despliegue territorial, ha permitido la expansión de un mercado nacional de agro-máquinas, automotores y moto-vehículos, y con su derivado de créditos mobiliarios como el leasing y el prendario, que de otro modo se vería sumamente dificultado; todo gracias a la existencia de Registros Seccionales creados con una finalidad federal, permitiendo la aplicación de un régimen jurídico uniforme mediante la coordinación de la DNRPA, con las adaptaciones que los funcionarios a cargo de las Seccionales realizan de acuerdo a las propias idiosincrasias de sus regiones. El sistema registral ha posibilitado la consolidación de los distintos tipos de derechos reales mobiliarios que caen bajos su competencia en todo el territorio de la nación. Su desarrollo nacional permitió, con su logística especializada y desarrollada para abastecer en simultaneo a todos los requerimientos que se den en el amplio territorio de la Argentina, que la emisión de las correspondientes cédulas de identidad del automotor, cédulas autorizados, chapas de dominios, constitución prendas y leasing, se otorguen en plazos de 24 horas o menores aún.
La creación de Registros Seccionales con criterios de inmediación territorial ha posibilitado el acceso al servicio registral de toda la ciudadanía de las distintas provincias, dando pleno cumplimiento a los preceptos constitucionales que obligan al Estado federal a garantizar el sistema con criterio de desconcentración, y no incurrir en el vicio de un servicio unitario y de acceso restringido territorialmente.
3.- RAZONES PROCEDIMENTALES:
El sistema registral mobiliario ha sido, en términos procedimentales, uno de los que más se ha desarrollado y evolucionado, generando numerosas figuras que han permitido la creación de mercados de créditos, máquinas agrícolas, automotores y moto-vehículos, en un contexto económico de inflación sostenida por más de un siglo, y recurrentes crisis económicas. La existencia del sistema registral mobiliario generó riqueza donde previamente no la había, es así que menospreciar la solidez del sistema registral haría imposible la evolución de los mercados antes referenciados.
Tanto en el Derecho Administrativo como en el Derecho Procesal, se ha visto las virtudes que implica la desconcentración de las actuaciones jurídicas y la necesidad de su aproximación al requirente; es así que el sistema registral debe ponderar, cada vez con mayor vigor, la necesidad de persistir en la vigencia del principio de inmediación territorial, garantía de la accesibilidad a la debida registración que tiene todo habitante de la nación, con independencia su residencia. Los sistemas administrativos nacionales no pueden ser pensados con una visión portuaria, propia de visiones autoritarias que fueron erradicadas en la Constitución de 1852/60.
Es así como el sistema registral mobiliario fue legislado con las características de desconcentración e inmediación, en el que el Registro Seccional se transforma en el garante a la accesibilidad que se requiere en cada una de las regiones, distantes y distintas unas de otras. Es por ello, que la creación legal de estas reparticiones registrales ha permitido que, mediante esta inmediación funcional y territorial, sea el propio Registro Seccional el que dirige el procedimiento de inscripción, recibe y controla directamente la petición por parte del usuario, en contacto personal con el requirente.
De otra forma, el principio de la inmediación perdería importancia, centralizándose el procedimiento registral, perdiendo el usuario requirente la posibilidad de solicitar el auxilio personal al funcionario idóneo, en ese caso la autoridad decisoria; en particular, tratándose de funcionarios ubicados en dependencias centralizadas, resuelve sobre la base de meras peticiones formuladas a cientos o miles de kilómetros cuya producción no ha sido controlada por nadie, y no tiene, en consecuencia, un conocimiento directo de la parte peticionante, generándose por consiguiente una marcada distorsión en el servicio de registración para aquellas personas que se encuentran en las periferias geográficas de nuestro territorio en relación con la Capital, ahondando el pernicioso vicio de concentración administrativa que tanto daño le ha ocasionado a nuestra federación argentina.
4.- RAZONES FISCALES:
Mediante la oportuna actuación de la DNRPA, con las distintas jurisdicciones provinciales y municipales, se ha permitido que los usuarios puedan conocer certeramente cuál es la condición fiscal que detenta el automotor objeto del negocio registral, permitiendo el desarrollo de un mercado mobiliario más transparente y de carácter nacional.
Igualmente, al ser los titulares de los Registros Seccionales agentes de percepción, se ha logrado un claro beneficio de recaudación fiscal a los estados provinciales adheridos al sistema registral, lo cual habla claramente de las bondades que el sistema genera para el conjunto social.
5.- RAZONES LEGALES:
Lo antes expuesto, no es una mera expresión dogmática, sino que surge de los Arts. 6, 12, 13, 17 y 35 de la Ley de Prenda con Registro (Decreto Ley 15.348/46 ratificado por Ley 12.962), como también de los Arts. 7, 36 y 37 de la Ley del Régimen Jurídico del Automotor (Decreto Ley 6.582/58 ratificado por Ley 14.467).
Es por ello, que cualquier reforma que se pretenda hacer en contra de los mencionados principios de desconcentración e inmediación deberá ser realizado por ley del Congreso de la Nación, puesto que no solo hace al nacimiento y vicisitudes propias de los derechos reales mobiliarios, sino que, además, hace a los derechos propios de todos los ciudadanos argentinos al goce de un adecuado acceso a la administración registral que está previsto en dicha normativa.
6.- RAZONES CONSTITUCIONALES PROPIAS:
Como analizáramos, estos principios registrales gozan de su consagración en ambas leyes mobiliarias, pero no surgen en forma espontánea de la mente del legislador, sino que nacen en cumplimiento de preceptos constitucionales que reglan las mencionadas normas estudiadas.
Los principios de desconcentración y de inmediación registral encuentran especial fundamento en principios constitucionales, que se aplican en forma especial a nuestra materia de análisis y que bien vale individualizar y estudiar como contenido propio.
Conforme lo antes expuesto, el sistema registral del automotor presenta características constitucionales que le son propias y deben establecerse y estudiarse dogmáticamente, ya que hacen a su sustento institucional.
a.- LIBERTAD AMBULATORIA MOBILIARIA:
El Régimen Jurídico del Automotor tiene su primera fundamentación constitucional en los artículos 9, 10 y 11 de nuestra Carta Magna, ya que consagra la libertad ambulatoria por medios físicos, es así que el Gobierno Nacional desde 1854 debe garantizar la libre circulación de los “carruajes” entre las distintas provincias. La historia tributaria nacional depara un verdadero apetito por generar mecanismos de imposición contrarios a la Constitución, por lo que la existencia de los Registros Seccionales Nacionales en todos los territorios provinciales ha garantizado la plena vigencia de este derecho esencial del que gozamos todos los habitantes del territorio nacional.
Caso contrario, los derechos de distintos grupos sociales, existentes en las distintas provincias, se verían restringidos por criterios arbitrarios que podrían adoptar los gobiernos provinciales; o de adoptarse criterios registrales centralizados imposibilitaría el libre acceso de amplios sectores de las poblaciones provinciales que requieren del debido auxilio personal, contraviniendo, por consiguiente, estos postulados constitucionales que otorgan el debido resguardo de circulación automotor.
b.- IGUALDAD DEL ACCESO A LA REGISTRACIÓN:
Es particularmente importante las instrucciones constitucionales que genera el art.75, inc.19, 2º y 3er. párrafo, e inc. 23 del mencionado cuerpo, imponiendo la garantía constitucional del igualdad en materia territorial, educativa y asistencial, a todo grupo minoritario y especiales, fundamentalmente que requieran el debido auxilio del servicio público; es por ello que el sistema de inmediación y desconcentración es el único que satisface administrativamente dicho requerimiento constitucional, puesto que por la actividad funcional personalizada de los Registros Seccionales de todo el país se permite el acceso de absolutamente todos los grupos y personas que requieran el servicio registral, contando siempre con el adecuado auxilio personal de los funcionarios registrales y de su personal.
Es así que prestigiosa doctrina constitucional, como la del Dr. Horacio Rosatti, postulan que: “Desde el paradigma de la democracia social, que reemplaza al del liberalismo político clásico, el Estado abandona su rol abstencionista y se compromete activamente para remover los obstáculos estructurales de carácter económico, cultural y social que impiden el efectivo goce de los derechos, asumiendo con convicción que sin igualación de la condiciones sociales de existencia, la pretendida igualdad ante la ley es utópica y/o engañosa”.1, continúa el mencionado catedrático sosteniendo que en el desarrollo constitucional que se dio con la reforma de la Constitución de 1994, en el nuevo artículo 75 en sus incs. 19 y 23 se introducen tres materias de promoción positiva contra la discriminación, sosteniendo que: “La reforma constitucional de 1994 fue mucho más allá que la de 1957, incorporando el nuevo alcance de la igualdad a otros ámbitos (no sólo los referidos al mundo laboral), para lo cual se valió de discriminaciones inversas en las siguientes materias: … – En materia territorial (art.75, inc. 19 segundo párrafo), para equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones por medio de la promoción de políticas diferenciadas; – en materia educativa (art.75, inc. 19, tercer párrafo), para asegurar la igualdad de oportunidades y posibilidades; – en materia asistencial (art.75, inc. 23), para remediar las situaciones de desprotección…, de los ancianos y de las personas con discapacidad.”2.
IV.- CONCLUSIÓN
Como se viene sosteniendo en este trabajo, los principios de desconcentración e inmediación del Régimen de Registración Mobiliario, no solo debe ser un baluarte de la seguridad jurídica, a los fines de crear y asegurar la riqueza de los usuarios, sino que además debe asegurar el adecuado acceso al sistema por parte de todos los usuarios, en cada uno de los confines de la Nación.
Puesto que los principios invocados, no son disponibles por el usuario, ya que no es solamente un beneficio para el individuo, sino que es una garantía constitucional para el adecuado desarrollo económico del que gozan todos los ciudadanos y que la administración nacional debe garantir. El sistema de Registros Seccionales es el que mejor satisface los parámetros constitucionales de acceso a la administración registral. Es así que las características antes mencionadas deben ser rescatadas y profundizadas en su desarrollo a favor de los distintos grupos de ciudadanos y usuarios.
Como se pretende demostrar en el presente trabajo, los postulados de referencia se encuentran desarrollados tanto por la normativa prendaria como por la del automotor, pero más aún dichas normas devienen en regulatorias de postulados constitucionales que no pueden ser modificados arbitrariamente por normativa del Congreso Nacional que se adapte al criterio enunciado.
Conforme surge de las características desarrolladas, sería recomendable ampliar los actos registrales de incumbencia de los Registros Seccionales, para llevar a todo el universo poblacional las bondades de la desconcentración e inmediación, generando mayores y mejores servicios de registración que actualmente se otorgan únicamente desde la administración centralizada, alejando por consiguiente dichos servicios de gran parte de los ciudadanos que más deben ser auxiliados.
- Rosatti, Horacio: Tratado de Derecho Constitucional, Tomo I, págs. 169/170.
- Rosatti, Horacio: Tratado de Derecho Constitucional, Tomo I, pág. 171.
