“La no discriminación, junto con la igualdad ante la ley y la igual protección de la ley sin ninguna discriminación constituye un principio básico y general relativo a la protección de los derechos humanos”[1]
Hace ya muchos años que los Estados y diferentes organismos internacionales establecieron la igualdad como un derecho básico del ser humano. A través de este principio, ubicado en la punta de la pirámide normativa, debe cimentarse el conjunto de reglas internas, en todo sistema normativo. Definida la discriminación como “toda distinción, exclusión, restricción o preferencia (…) que tenga por objeto o por resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas”, el Comité de Derechos Humanos de la ONU les señala a los Estados Parte la obligación de promover y garantizar la igualdad de derechos en todas sus formas. La República Argentina no es la excepción. A través de nuestra Constitución Nacional, los tratados internacionales y las leyes internas, se promueve y garantiza la igualdad y no discriminación a todos sus habitantes.
Estas breves palabras tienen por objeto introducirnos en el análisis de una norma aún vigente, que viola esa igualdad y no discriminación, y que pide su urgente derogación. Se trata del inciso d) del Decreto 644/89[2] que establece como requisito de idoneidad, para ser nombrado encargado de Registro, “no tener más de sesenta años” de edad.
1. Normativa vigente
El Régimen Jurídico Automotor [3] establece en su artículo 36 que “Los jefes de los Registros Seccionales dependientes de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios, serán designados y removidos por el Poder Ejecutivo a propuesta de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios, y permanecerán en sus cargos mientras mantengan su idoneidad y buena conducta”.
Agrega la norma que “sólo podrán ser removidos, previa instrucción de sumario con audiencia del interesado por las siguientes causas: a) Abandono del servicio sin causa justificada; b) Falta grave de respeto al superior o al público; c) Ser declarado en concurso civil o quiebra, salvo que concurran circunstancias atendibles; d) Inconducta notoria; e) Delito que no se refiera a la Administración Pública, cuando el hecho sea doloso y de naturaleza infamante; f) Falta grave que perjudique material o moralmente a la Administración Pública; g) Delito contra la Administración Pública; h) Incumplimiento de órdenes legales; i) Negligencia manifiesta o faltas reiteradas en el cumplimiento de sus funciones; j) Indignidad moral; Además, podrán ser removidos cuando se resuelva la supresión del cargo que desempeñan”. Se trata, como sabemos, de un régimen muy particular.
El Decreto 644/89[4] establece en su artículo 1º que “Los Encargados de Registro son funcionarios públicos dependientes de la DIRECCIÓN NACIONAL DE LOS REGISTROS NACIONALES DE LA PROPIEDAD DEL AUTOMOTOR Y DE CRÉDITOS PRENDARIOS y deberán ejercer sus funciones regístrales en la forma y modo que lo establezca la Ley, sus reglamentaciones y las normas que al efecto disponga la referida Dirección Nacional. Los Encargados serán designados por el MINISTERIO DE JUSTICIA y removidos por éste, previo sumario y por las causales establecidas taxativamente en la Ley (artículo 40 del Decreto – Ley N° 6582/58 ratificado por la Ley N° 14.467 – texto ordenado por Decreto N° 4560/73 – y sus modificatorias).
La función del Encargado de Registro no constituye relación de empleo, y ésta se regirá en los aspectos orgánico funcionales por las normas del presente Decreto y las que al efecto dicte el MINISTERIO DE JUSTICIA y la DIRECCIÓN NACIONAL DE LOS REGISTROS NACIONALES DE LA PROPIEDAD DEL AUTOMOTOR Y DE CRÉDITOS PRENDARIOS”.
La naturaleza de funcionario público del encargado es ratificada por el Decreto 335/88[5] que en su artículo 3º establece que “la función del Encargado de Registro no constituye relación de empleo, y el desempeño de sus tareas será personal e indelegable. No obstante, podrá designar a su exclusivo cargo colaboradores para que lo asistan en sus funciones”. En consecuencia, el régimen jurídico de los encargados de Registro reviste los siguientes aspectos:
– Son funcionarios públicos dependientes de la DNRPA que realizan una actividad propia del Estado por delegación del mismo.
– Poseen un régimen especial de derechos, deberes, prohibiciones, licencias, franquicias y sanciones mediante un puntual procedimiento disciplinario (Decreto 644/89, modificado por el Decreto 2.265/1994).
– Son retribuidos mediante un sistema de emolumentos que fija el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MJyDDHH) basado en aranceles y en porcentajes de la recaudación que posea el Registro.
– Deben asumir a su cargo todos los gastos inherentes a su actividad (recursos materiales y humanos). En ese aspecto revisten un particular carácter de empleadores privados ejerciendo un cargo de funcionario público.
– No son empleados públicos (en tal sentido no se les aplica la ley de empleo público[6]), no poseen derecho a tener carrera administrativa. Tampoco poseen una retribución asegurada, por lo que la actividad que realizan posee cierto riesgo que es asumido por el funcionario (encargado) y no por el Estado.
– Para ser designado encargado titular hay que superar un procedimiento (concurso público de antecedentes y oposición) donde se evalúa la idoneidad, a través de un Tribunal Evaluador (Resolución MJyDDHH 238/2003 [7]).
– No poseen jubilaciones en relación de dependencia ni de regímenes especiales, y careciendo de una remuneración, aportan al Régimen General como trabajadores autónomos.
– No pueden acumular un beneficio previsional estando en actividad.
– No poseen una edad máxima para el desempeño del cargo y por tal motivo no pueden ser intimados u obligados a jubilarse.
Como ya adelanté, el Decreto 644/89, Reglamentario del Decreto-Ley 6.582/58, establece las “Normas referentes al régimen de designación, estabilidad, sanciones y remoción de los Encargados de los Registros Seccionales de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendarios”. Lo que interesa en el presente trabajo es lo relativo a la reglamentación de la idoneidad necesaria para poder ser designado encargado titular de Registro. Más precisamente, lo que establece el artículo 2º del Decreto 644/89:
“la designación de Encargados de Registro se hará a propuesta de la DIRECCION NACIONAL DE LOS REGISTROS NACIONALES DE LA PROPIEDAD DEL AUTOMOTOR Y DE CREDITOS PRENDARIOS, quien previamente comprobará la acreditación de los siguientes requisitos: … d) Ser mayor de edad y no tener más de sesenta años”.
Este requisito que impone la norma de edad máxima (como requisito de idoneidad), existe para la designación inicial como encargado. Pero una vez obtenida la designación, no hay ninguna edad máxima establecida para el desempeño del cargo. Una vez designados, los encargados gozan, en los términos del art. 3º del mismo decreto del derecho: “a la permanencia en su función, en tanto no concurran las circunstancias que autorizan su remoción en los términos del artículo 40 del Decreto-Ley N° 6.582/58 ratificado por Ley N° 14 465 T.O. por Decreto N° 4.560/73”. De manera que, en tanto no medie renuncia, fallecimiento, jubilación voluntaria, o remoción previo sumario en debida forma, los encargados tienen derecho a permanecer en el puesto cualquiera sea su edad (diferencia substancial con el empleo público). Es necesario insistir y recordar que el Decreto 644/89 reglamenta la Ley “Régimen Jurídico Automotor”, que impone como único requisito para el cargo de encargado, al igual que la Constitución Nacional, el de idoneidad (art. 36, Decreto Ley 6.582/58).
2. Violación al derecho de igualdad y no discriminación
El requisito etario impuesto en el Art. 2º, inc. D del Decreto 644/89 es un claro exceso reglamentario, que lo invalida. La ley no exige una edad máxima para la designación, sino únicamente la acreditación de idoneidad. Es el decreto reglamentario el que ha introducido ese requisito adicional, contraviniendo frontalmente la norma del art. 99, inciso 2 de la Constitución Nacional[8].
Aún si la norma etaria fuese formalmente legítima (si estuviese contenida en la ley, cosa que no ocurre), es además gravemente inconstitucional y no convencional, por introducir un factor de discriminación inaceptable y contrario a tratados internacionales de derechos humanos.
La Constitución Nacional consagra el derecho a la igualdad en su artículo 16: “La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no hay en ella fueros personales ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en los empleos sin otra condición que la idoneidad. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas públicas”.
El mismo principio de igualdad y no discriminación está garantizado por los tratados internacionales de derechos humanos que tienen jerarquía constitucional (artículo 75, inciso 22): art. 2º de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; el art. 1º de la Declaración Universal de Derechos Humanos; el art. 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; el art. 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; los artículos 2º, 3º y 7º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, entre otros.
Según ha dicho la Corte Suprema en el conocido caso “Sisnero”:
“… los principios de igualdad y de prohibición de toda discriminación resultan elementos estructurales del orden jurídico constitucional argentino e internacional (Constitución Nacional, art. 16; Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. 2°; Declaración Universal de Derechos Humanos, arts. 2° y 7°; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, arts.2.1 y 26; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, arts. 2° y 3°, y Convención Americana sobre Derechos Humanos, arts. 1.1 y 24,además de los tratados destinados a la materia en campos específicos: Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; Convención sobre los Derechos del Niño -art. 2°- y Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer)”.
La discriminación ilegítima, como se sabe, se configura cuando a una persona le es negado el goce pleno de un derecho de modo arbitrario, violando el derecho a la igualdad. La Ley 23.592 establece que:
“… quien arbitrariamente impida, obstruya, restrinja o de algún modo menoscabe el pleno ejercicio sobre bases igualitarias de los derechos y garantías fundamentales reconocidos en la Constitución Nacional, será obligado, a pedido del damnificado, a dejar sin efecto el acto discriminatorio o cesar en en su realización y a reparar el daño moral y material ocasionados. A los efectos del presente artículo se considerarán particularmente los actos u omisiones discriminatorios determinados por motivos tales como raza, religión, nacionalidad, ideología, opinión política o gremial, sexo, posición económica, condición social o caracteres físicos”. En esa norma se enuncian una serie de “categorías sospechosas” (raza, religión, nacionalidad…), que son aquellas que en principio no resultan idóneas para justificar diferencias de trato.
En presencia de tales categorías sospechosas, según los parámetros universalmente aceptados y recogidos por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es necesario recurrir a un escrutinio estricto: quien pretenda fundar en ellas alguna diferencia en el goce de los derechos debe demostrar que esa diferencia obedece una exigencia imperiosa del bien común, y que no puede lograrse ese objetivo sin realizar la discriminación objetada. Ahora bien, a las clásicas “categorías sospechosas” se han añadido en tiempos posteriores otras, incluyendo específicamente a la edad. Y ello, particularmente, en relación al derecho de trabajar. Así, la Declaración Socio-Laboral del MERCOSUR (Río de Janeiro, 10 de Diciembre de 1998) en su artículo 1º, consagra que:
“Todo trabajador tiene garantizada la igualdad efectiva de derechos, trato y oportunidades en el empleo y ocupación, sin distinción o exclusión en razón de raza, origen nacional, color, sexo y orientación sexual,edad, credo, opinión política o sindical, ideología, posición económica o cualquier otra condición social o familiar, en conformidad con las disposiciones legales vigentes. Los Estados Partes se comprometen a garantizar la vigencia de este principio de no discriminación…”. Ya la Ley 20.744 de Contrato de Trabajo, en su artículo 17 dispone:
“Prohibición de hacer discriminaciones. Por esta ley se prohíbe cualquier tipo de discriminación entre los trabajadores por motivo de sexo, raza, nacionalidad, religiosos, políticos, gremiales o de edad”. En 1980, la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) realizaba la Recomendación N.º 162 a sus miembros partícipes estableciendo que:
“En el marco de una política nacional destinada a promover la igualdad de oportunidades y de trato para los trabajadores, sea cual fuere su edad, y en el marco de su legislación y práctica relativas a tal política, todo Miembro debería adoptar medidas para impedir la discriminación respecto de los trabajadores de edad en materia de empleo y de ocupación”. La edad es también una de las categorías sospechosas consideradas por la Ley 5.261 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 3º, inciso a), que considera discriminatorios a los hechos, actos u omisiones que tengan por objeto o resultado impedir o restringir el ejercicio igualitario de derechos en función, entre otras razones, de la edad. Esta norma es consistente con el artículo 41 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, que dice que: “la ciudad garantiza a las personas mayores la igualdad de oportunidades y trato y el pleno goce de sus derechos”. Todo esto sin olvidar que el Artículo 75, inciso 23 de la Constitución Nacional obliga al Congreso a:
“legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de … los ancianos…”. El art. 1.1 del Pacto de San José de Costa Rica (Convención Americana sobre Derechos Humanos), de jerarquía Constitucional, obliga a los Estados Parte a: “respetar los derechos y garantías reconocidos… y a garantizar su libre y pleno ejercicio… sin discriminación alguna por motivos de…cualquier otra condición social”.
La edad queda comprendida dentro de ese concepto. En los mismos términos está redactado el art. 2º del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el art. 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
Los requisitos establecidos en el art. 2º, inciso d) del Decreto 644/89 para acceder al cargo de encargado titular (más allá del exceso reglamentario en que incurre y que los descalifica de por sí) deben ser objeto de un estudio riguroso, a los efectos de evaluar su razonabilidad; es decir, debe verificarse que sean requisitos adecuados, funcionales y proporcionales al cargo que se desea desempeñar. No toda distinción de trato implica en sí misma una discriminación, sino sólo aquella distinción que carezca de fundamentación objetiva y razonable.
En este sentido, las distinciones resultarán discriminatorias cuando persigan una finalidad arbitraria o ilegítima, como también cuando, persiguiendo una finalidad legítima, lo hagan por medios que no sean razonablemente proporcionales.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuya doctrina es vinculante para nuestro país, ha desarrollado el concepto de discriminación en su Opinión Consultiva n.º 18 del 17/9/2003. En esa oportunidad dijo:
“85. Existe un vínculo indisoluble entre la obligación de respetar y garantizar los derechos humanos y el principio de igualdad y no discriminación. Los Estados están obligados a respetar y garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos y libertades sin discriminación alguna. El incumplimiento por el Estado, mediante cualquier tratamiento discriminatorio, de la obligación general de respetar y garantizar los derechos humanos, le genera responsabilidad internacional”.
“88. El principio de igualdad y no discriminación posee un carácter fundamental para la salvaguardia de los derechos humanos tanto en el derecho internacional como en el interno. Por consiguiente, los Estados tienen la obligación de no introducir en su ordenamiento jurídico regulaciones discriminatorias, de eliminar de dicho ordenamiento las regulaciones de carácter discriminatorio y de combatir las prácticas discriminatorias”.
“101. este Tribunal considera que el principio de igualdad ante la ley, igual protección ante la ley y no discriminación, pertenece al juscogens, puesto que sobre él descansa todo el andamiaje jurídico del orden público nacional e internacional y es un principio fundamental que permea todo ordenamiento jurídico. Hoy día no se admite ningún acto jurídico que entre en conflicto con dicho principio fundamental, no se admiten tratos discriminatorios en perjuicio de ninguna persona, por motivos de género, raza, color, idioma, religión o convicción, opinión política o de otra índole, origen nacional, étnico o social, nacionalidad, edad, situación económica, patrimonio, estado civil, nacimiento o cualquier otra condición. Este principio (igualdad y no discriminación) forma parte del derecho internacional general. En la actual etapa de la evolución del derecho internacional, el principio fundamental de igualdad y no discriminación ha ingresado en el dominio del juscogens”. En esa exégesis resulta evidente que el requisito de la edad impuesto en la norma reglamentaria (y que no está presente en la ley), no tiene ningún tipo de conexión con los objetivos que tiene la norma, esto es dotar a un Registro Automotor de un encargado idóneo. Máxime cuando la norma establece la duración en el cargo mientras haya idoneidad y buena conducta, más allá de cualquier edad (art. 36 del Régimen Jurídico Automotor).
Lo aquí expuesto ha sido también tratado en el Dictamen 008/09 del Instituto Nacional contra la Discriminación (INADI) del 30/01/2009 (http://www. inadi.gov.ar/uploads/dictamenes/008-09.pdf) por el cual consideró discriminatoria la norma que impide la inscripción a un concurso público por motivos de edad. Allí afirmó que:
“para que la norma que trata de modo distinto a las personas de más de 50 años sea constitucional, es necesario que las diferencias que establece sean razonables. A su vez, el estándar probatorio que debe cumplir el Estado para justificar la norma es, además, un estándar más elevado que el de mera racionalidad. Por lo que el Estado debería probar que el empleo de la clasificación sospechosa es estrictamente necesario para el cumplimiento de un fin legítimo. Entonces, ni siquiera sería suficiente señalar la licitud el fin a alcanzar, sino que el Estado debe justificar por qué es necesario acudir a una distinción fundada en una clasificación sospechosa para cumplir esos fines. Sin embargo no se trata de una carga imposible de cumplir para el Estado”.
Se trata a la edad como un requisito “injustificado” que implica una arbitrariedad absurda, manifiesta, pero por sobre todas las cosas inconstitucional.
Ese mismo instituto ha publicado un libro sobre el tema (“Discriminación por edad. Vejez, estereotipos y prejuicios”), disponible en la web: http://www.inadi.gob.ar/contenidosdigitales/wpcontent/ uploads/2017/06/Discriminacion-por-Edad-Vejez- Estereotipos-y-Prejuicios-FINAL.pdf
Finalmente, y como argumento dirimente, cabe traer a colación la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (A-70), firmada en Washington el 15 de junio de 2015 por la República Argentina y aprobada por la Ley 27.360[9]. Esa convención se encuentra vigente desde el 11/01/2017 y la naturaleza del instrumento, de jerarquía superior a las leyes, debe ser no solo una valiosa pauta de orientación, sino de aplicación obligatoria. Ella define como “persona mayor” a la que tiene más de sesenta años (art. 2º) y establece como principios, entre otros, “La valorización de la persona mayor, su papel en la sociedad y contribución al desarrollo”, “La dignidad, independencia, protagonismo y autonomía de la persona mayor”, y “La igualdad y no discriminación”.
Establece, además:
“Discriminación por edad en la vejez”: Cualquier distinción, exclusión o restricción basada en la edad que tenga como objetivo o efecto anular o restringir el reconocimiento, goce o ejercicio en igualdad de condiciones de los derechos humanos y libertades fundamentales en la esfera política, económica, social,cultural o en cualquier otra esfera de la vida pública y privada”.
En relación con el trabajo (art. 18), específicamente dispone:
“… La persona mayor tiene derecho al trabajo digno y decente y a la igualdad de oportunidades y de trato respecto de los otros trabajadores, sea cual fuere su edad. Los Estados Parte adoptarán medidas para impedir la discriminación laboral de la persona mayor. Queda prohibida cualquier distinción que no se base en las exigencias propias de la naturaleza del cargo, de conformidad con la legislación nacional y en forma apropiada a las condiciones locales. […]”. Tal como ha sido ya visto, no hay límite de edad para el ejercicio de la función de encargado de Registro de la Propiedad Automotor. Y es allí donde más se advierte la discriminación al haber decenas de otros encargados de Registro, quienes continúan desempeñando sus funciones idóneamente, aun cuando han excedido en mucho los sesenta años. Por todo lo expuesto, resulta evidente la discriminación arbitraria contenida en la norma del art. 2º, inciso d) del Decreto 644/89, ya que la edad no es una “exigencia propia de la naturaleza del cargo”.
3. Inconstitucionalidad del límite etario
Existe una variada jurisprudencia, prácticamente uniforme, que resolvió que el inciso d) del artículo 2º del Decreto 644/89, que impone un límite etario para acceder al cargo de encargado de Registro, resulta inconstitucional.
El primer precedente en dictarse fue “Lo Prete, Gerardo Rafael s/amparo ley 16.986” (Cámara Nacional Contencioso Administrativo Federal, sentencia definitiva del 30/9/2004, causa 5.523/2002). Lo siguió un importante precedente que ha sido citado por todos los fallos posteriores dictados, relativos al límite etario: “Caamaño, Analía c/ EN – M.J. – DNRPA – RS 27-IV-09 (Exp. 138.768/03 y otro) s/ proceso de conocimiento”, (Exp. 22.929/2010, Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala V, Sentencia del 22/12/2015; actualmente en trámite ante la CSJN). En ambos expedientes se decretó la inconstitucionalidad del límite de 60 años de edad, que establece el Decreto 644/89.
El tercero es la sentencia firme dictada por el Juzgado Federal de Río Gallegos en autos “Bersi, Mónica Noemí c. Estado Nacional – Ministerio de Justicia y Derechos Humanos-Dirección Nacional de Registros de la Propiedad Automotor s/amparo Ley 16.86” (Exp. 12.225/2016).
En “Lo Prete”, se trataba de un llamado a concurso para un Registro Seccional, en el que un postulante (de sobrados méritos personales) pretendía concursar habiendo excedido el límite de sesenta años. En la sentencia de la Cámara del fuero, que quedó firme, se declaró que el límite de edad para la designación constituía una reglamentación no razonable del requisito de idoneidad para el acceso a la función (en los términos del art. 28 de la Constitución); que la edad de sesenta años no condice con la edad establecida por la Ley 25.164 (aunque los encargados no son empleados públicos); y que por las funciones que ejercen los encargados se asimilan a los escribanos públicos.
En consecuencia, la Cámara del fuero consideró aplicable al caso la doctrina de la Corte Suprema en el caso “Franco, Blanca Teodora c. provincia de Buenos Aires” del 12/11/02, que declaró inconstitucional el límite de 75 años de edad para el ejercicio de la función de escribano público, sobre el que volveré enseguida.
La conclusión del caso fue que:
“el límite de 60 años establecido por el art. 2 del decreto 684/89 afecta el derecho del accionante de trabajar consagrado en el art. 14 de la Constitución Nacional y en las Convenciones Internacionales incorporadas a ella por su art. 75 inc.22, en particular los artículos XIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 6º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, sociales y Culturales”.
En “Caamaño” se trata de una encargada que se venía desempeñando en forma interina hacía varias décadas, concursó para el cargo, y ganó el concurso. Pero la Administración demoró injustificadamente el trámite de designación hasta que superó la edad de 60 años, y con ese motivo le negó el derecho a ser designada. En el fallo de primera instancia, luego ratificado por la Excma. Cámara, de la causa “Caamaño” se dispuso:
“De aquí se infieren ciertas cuestiones: i) que el art. 36 del régimen sirve de causa al decreto que reglamenta la designación que aquel prevé; ii) que el legislador reconoció en el Poder Ejecutivo Nacional, conjuntamente, las facultades de designación y remoción de estos funcionarios; iii) que tal reconocimiento fue condicionado, toda vez que el decreto-ley establece un parámetro específico que deberá ser respetado para el ejercicio de esas facultades: que los funcionarios permanecerán en su cargo mientras mantengan idoneidad y buena conducta; iv) que el requisito incluido en el inc. d) de la norma antes transcripta resulta ser el único que colisiona con el parámetro establecido en el decreto-ley que la antecede; v) que tal colisión podría ser superada con los motivos que justifican el requisito enunciado, toda vez que el solo hecho de alcanzar la edad de sesenta años no revela la ausencia de condiciones para cumplir la función encomendada y, sin embargo, ellos no surgen del decreto-ley 6582/58, de la ley 14.467 -que lo ratifica- del decreto 644/89, ni de los argumentos expuestos por la demandada en la contestación de la acción incoada en la especie…
Es sabido que cuando una disposición reglamentaria desconoce o restringe irrazonablemente derechos que la ley reglamentada otorga, o de cualquier modo subvierte su espíritu y finalidad, ello contraría el principio de jerarquía normativa y configura un exceso en el ejercicio de las atribuciones que la Constitución Nacional concede al Poder Ejecutivo (Fallos: 322:1318 y 327:4932, entre otros)”.
Concluye que:
“la norma contemplada en el inciso d) del artículo 2º del decreto 644/89, en cuanto establece la edad límite de sesenta años como requisito para ser propuesto Encargado de Registro por parte de la Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad del Automotor, resulta inconstitucional por importar un exceso reglamentario y a la vez, ser discriminatoria”.
En otro valioso precedente, “Abarca, Luis Alberto c/ ENM. JUSTICIA DDHH-DNRPA s/amparo Ley 16.986 s/ Incidente de apelación” (Exp. CAF 063609/2017/2), la Sala IV del fuero Contencioso Administrativo Federal, dictó sentencia el día 05/07/2018 disponiendo que:
“La potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo Nacional debe ajustarse a los principios rectores y derechos consagrados en esa norma rehabilitación, ya que lo contrario importaría vulnerar los derechos reconocidos en aquella, desvirtuando el principio de razonabilidad de la reglamentación y el art. 28 CN que proscribe la alteración y restricción indebida a los derechos acordados, por el ejercicio de la función reglamentaria, pues en definitiva los reglamentos deben preservar el contenido, alcances y finalidad de las prerrogativas legalmente acordadas (Fallos: 318:1707). Por ello, cuando una disposición reglamentaria desconoce o restringe irrazonablemente derechos que la ley reglamentada otorga, o de cualquier modo subvierte su espíritu y finalidad, contraría el principio de jerarquía normativa y configura un exceso en el ejercicio de las atribuciones que la Constitución Nacional concede al Poder Ejecutivo (Fallos: 322:752, 1318;327:4932 y 4937, entre muchos otros) …”.
“… Es sabido por todos que la persona, a la edad de 60 años, puede gozar de un perfecto estado de salud física y mental que le permita aprovechar óptimamente la experiencia que cabe suponer acumulada durante todo ese tiempo, circunstancia que corrobora la falta de sustento del agravio (arg. Fallos306:400).
Asimismo, la idoneidad de quien pretenda ser designado encargado titular de un registro automotor se encuentra garantizada por el correspondiente concurso público, cuya sustanciación permitió verificar, en el caso, la idoneidad del actor, en la medida en que obtuvo el segundo lugar en el orden de mérito (v. fs. 146/vta). Finalmente, más allá de que el apelante implícitamente reconoce que tal recaudo se encuentra descalzado de la edad que permite acceder al beneficio jubilatorio, apartándose de ese modo del criterio adoptado por el legislador para regular las condiciones de acceso a la administración pública nacional (conf. art. 5º, inc. f, de la Ley Marco del Empleo Público Nacional aprobada por ley 25.164), lo cierto es que la función no se encuentra sujeta a un límite etario para su ejercicio, razón por la que un encargado titular de registro podría mantener el cargo después de los 65 años de edad”.
Otro precedente de relevancia se dictó recientemente por la Cámara Federal de Rosario – Sala B, en los autos “Scarpa, Raquel Adriana Teresa c/ Estado Nacional s/ Impugnación de Acto Administrativo” (Expediente FRO 22054058/1900/CA1originario del Juzgado Federal N° 2 de la ciudad de Rosario). La sentencia dictada el 17 de junio de 2020 sostuvo la inaplicabilidad a la actora del art. 2, d) del Decreto 644/89 en base a los argumentos sostenidos por el fallo “Caamaño”. Finalmente, otro reciente precedente es el dictado de la sentencia de primera instancia en los autos “Torres Molina, Ester del Valle c/ EN-M Justicia y DDHH-DNRPACP s/Proceso de Conocimiento” (Expediente CAF 061119/2017), en trámite ante el Juzgado Contencioso Administrativo Federal Nº 10.
Allí, el juez subrogante (Dr. Esteban Furnari), dictó sentencia de fondo el día 02/06/2020 sosteniendo los argumentos vertidos en los precedentes “Caamaño”; “Abarca” y “Lo Prete”, descalificando además el argumento vertido por el Estado Nacional, que era la aplicación del precedente “Schiffrin” (cuando aquí se discutía la edad de 75 años y no de 60), argumentando acerca de la falsa presunción de que el ser humano, al alcanzar cierta edad, ve mermadas sus facultades físicas e intelectuales:
“Tal argumento no puede ser admitido. De entrada, se advierte que el plexo normativo en el que se encuentra inserto el precepto cuestionado no prevé una edad máxima para la permanencia en funciones de los Encargados de Registro…. Por otro lado, fue la propia Corte la que en el precedente “Schiffrin” –invocado por la demandada- señaló que no le compete “indicar la conveniencia o inconveniencia del sistema elegido por el constituyente [límite de 75 años para inamovilidad de jueces], sino simplemente verificar que se haya respetado la esencia de los principios republicanos de organización del poder sobre los cuales se asienta nuestro sistema constitucional” (consd. 24). Ello, sin perjuicio de aclarar que los hechos del caso diferían sustancialmente de los de autos (dicha sentencia fue emitida en oportunidad de efectuar un control sustancial sobre las reformas aprobadas por la Convención Constituyente de 1994, relativo a si el límite de 75 años de edad fijado para la inamovilidad de los jueces federales vulneró el principio de la independencia judicial, consd. 6); V. Que, por lo expuesto, y de conformidad con la línea jurisprudencial indicada en el consd. III), cabe considerar que el inciso d) del artículo 2º del Decreto Nº 644/89 constituye un exceso reglamentario, por vulnerar el artículo 99 inciso 2 CN, al tiempo que consagra una distinción basada en la edad que carece de sustento racional, en violación de los artículos 16 y 28 CN”. La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha tenido la posibilidad de expedirse sobre el tema en un caso que guarda notable analogía con el presente, decretando la inconstitucionalidad del art. 32, inc. 1°, del Decreto-Ley Provincial 9.020/78, que establece como causal de inhabilidad para ejercer funciones notariales la edad de 75 años. Hay una gran similitud entre el régimen de los escribanos públicos y el de los encargados de Registro. En ese caso (“Franco, Blanca Teodora c/ Provincia de Buenos Aires – Ministerio de Gobierno – Recurso de Hecho” dijo la Corte que:
“la atribución o concesión de delicadas facultades a los escribanos tiene su necesario correlato en las exigencias y sanciones que la reglamentación de la profesión contiene, en el sentido de que debe revocarse aquel atributo cuando su conducta se aparte de los parámetros que la ley establece para tutelar el interés público comprometido; no es, entonces, el Estado quien a su capricho puede retirar la facultad asignada, sino el sujeto quien voluntariamente se margina al dejar de cumplir los deberes a su cargo (conf. también Fallos: 321:2086) … Que, por los principios expuestos, esta Corte consideró válida la reglamentación legal de la aludida profesión –por ejemplo, en cuanto a las sanciones aplicables a los escribanos públicos- en tanto fuera razonable, es decir, guardara adecuada proporción con la necesidad de tutelar el interés público comprometido, y no desnaturalizara el derecho constitucional de trabajar (Fallos: 311:506; 315:1370) … Que la arbitrariedad de la norma en cuestión surge, en primer lugar, de que la limitación temporal del ejercicio de la profesión aludida no guarda adecuada proporción con la necesidad de tutelar el interés público comprometido, pues el solo hecho de alcanzar la edad de 75 años no revela la ausencia de condiciones para cumplir la función encomendada; y, por otra parte, porque si lo que se pretende es impedir el ejercicio de la actividad por quienes carezcan de condiciones para ello, esa finalidad está suficientemente resguardada en otras normas del decreto-ley 9020/78, conforme a las cuales son inhábiles para el ejercicio de funciones notariales los incapaces y los que padezcan defectos físicos o mentales debidamente comprobados que a juicio del juez notarial importen un impedimento de hecho (art. 32, incs. 2° y 3°). Esas disposiciones posibilitan separar a los escribanos del ejercicio de las delicadas funciones que les han sido delegadas, por lo que se encuentran asegurados los medios para proceder así en los casos en que se genere una real inhabilidad de cumplir aquéllas en condiciones adecuadas… Que asimismo la igualdad se ve alterada pues el legislador ha establecido, sin razón atendible, una discriminación en perjuicio de los escribanos que lleguen a la edad aludida, y no lo ha hecho respecto de otros profesionales con título universitario que ejercen funciones de relevancia social similar a la de aquéllos (por ejemplo, los abogados, los médicos, los ingenieros,etc.). Es que mientras no existen trabas para el ejercicio de las demás profesiones cualquiera que sea la edad que hayan alcanzado los profesionales, la limitación impuesta a los escribanos por el solo hecho de llegar a los 75 años les impondría en la práctica una incapacidad de trabajar, ya que no es concebible que después de haber dedicado su vida a la actividad notarial tengan entonces que iniciar otra nueva y diferente para la cual obviamente no estarían preparados…”.
También en la provincia de Buenos Aires, se ha descalificado la exigencia de edad máxima para acceder a puestos docentes y del mismo modo viene reiterándose por la Suprema Corte de la P.B.A la inconstitucionalidad del tope de edad (75 años) para el ejercicio de la función notarial (causa del 14/7/2017 Alvarez Bayón Hugo Abel Arnaldo, Expediente I 73954), que cita numerosos fallos previos del mismo Tribunal en el mismo sentido, a los que me remito:
“La casación provincial se ha pronunciado en sentido contrario a la validez constitucional de esa exigencia legal -edad máxima-, por considerar que ella transgrede sin justificación las normas superiores que protegen los derechos a trabajar y la igualdad. Y lo ha hecho en el marco de una acción de amparo, al reputar ostensible la violación de los derechos que la aplicación de esa norma sobrelleva (cfr. causa Ac. 79.940 “Briceño, Adela Lidia c/ Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires s/ Amparo”, sent. del 19-II-02, publicada en D.J.B.A. 163: 154 y LLBA 2002, 1392)” (Cámara en lo Contencioso Administrativo, “GONZALEZ SUSANA ANA C/ DIRECCION GENERAL DE CULTURA Y EDUCACIÓN S/ AMPARO”, 21/3/2006).
Finalmente, existe además una abundantísima juris go (conf. también Fallos: 321:2086) … Que, por los principios expuestos, esta Corte consideró válida la reglamentación legal de la aludida profesión –por ejemplo, en cuanto a las sanciones aplicables a los escribanos públicos- en tanto fuera razonable, es decir, guardara adecuada proporción con la necesidad de tutelar el interés público comprometido, y no desnaturalizara el derecho constitucional de trabajar (Fallos: 311:506; 315:1370) … Que la arbitrariedad de la norma en cuestión surge, en primer lugar, de que la limitación temporal del ejercicio de la profesión aludida no guarda adecuada proporción con la necesidad de tutelar el interés público comprometido, pues el solo hecho de alcanzar la edad de 75 años no revela la ausencia de condiciones para cumplir la función encomendada; y, por otra parte, porque si lo que se pretende es impedir el ejercicio de la actividad por quienes carezcan de condiciones para ello, esa finalidad está suficientemente resguardada en otras normas del decreto-ley 9020/78, conforme a las cuales son inhábiles para el ejercicio de funciones notariales los incapaces y los que padezcan defectos físicos o mentales debidamente comprobados que a juicio del juez notarial importen un impedimento de hecho (art. 32, incs. 2° y 3°). Esas disposiciones posibilitan separar a los escribanos del ejercicio de las delicadas funciones que les han sido delegadas, por lo que se encuentran asegurados los medios para proceder así en los casos en que se genere una real inhabilidad de cumplir aquéllas en condiciones adecuadas… Que asimismo la igualdad se ve alterada pues el legislador ha establecido, sin razón atendible, una discriminación en perjuicio de los escribanos que lleguen a la edad aludida, y no lo ha hecho respecto de otros profesionales con título universitario que ejercen funciones de relevancia social similar a la de aquéllos (por ejemplo, los abogados, los médicos, los ingenieros, etc.). Es que mientras no existen trabas para el ejercicio de las demás profesiones cualquiera que sea la edad que hayan alcanzado los profesionales, la limitación impuesta a los escribanos por el solo hecho de llegar a los 75 años les impondría en la práctica una incapacidad de trabajar, ya que no es concebible que después de haber dedicado su vida a la actividad notarial tengan entonces que iniciar otra nueva y diferente para la cual obviamente no estarían preparados…”. También en la provincia de Buenos Aires, se ha descalificado la exigencia de edad máxima para acceder a puestos docentes y del mismo modo viene reiterándose por la Suprema Corte de la P.B.A la inconstitucionalidad del tope de edad (75 años) para el ejercicio de la función notarial (causa del 14/7/2017 Alvarez Bayón Hugo Abel Arnaldo, Expediente I 73954), que cita numerosos fallos previos del mismo Tribunal en el mismo sentido, a los que me remito:
“La casación provincial se ha pronunciado en sentido contrario a la validez constitucional de esa exigencia legal -edad máxima-, por considerar que ella transgrede sin justificación las normas superiores que protegen los derechos a trabajar y la igualdad. Y lo ha hecho en el marco de una acción de amparo, al reputar ostensible la violación de los derechos que la aplicación de esa norma sobrelleva (cfr. causa Ac. 79.940 “Briceño, Adela Lidia c/ Dirección General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires s/ Amparo”, sent. del 19-II-02, publicada en D.J.B.A. 163: 154 y LLBA 2002, 1392)” (Cámara en lo Contencioso Administrativo, “GONZALEZ SUSANA ANA C/ DIRECCION GENERAL DE CULTURA Y EDUCACIÓN S/ AMPARO”, 21/3/2006). Finalmente, existe además una abundantísima juris prudencia del fuero laboral sobre discriminación por edad. Por su relevancia y a mero título de ejemplo, cito un valioso precedente en orden con lo aquí expuesto:
“La edad se encuentra entre las causas que no se admiten como válidas para efectuar distinciones en materia de empleo y ocupación, puesto que ella no lleva necesariamente implícita la falta o la pérdida de capacitación para un puesto de trabajo, y así debe entenderse a la luz de la normativa vigente al respecto (arts. 14 bis, 16 y 75 incs. 19 y 23 de la Constitución Nacional; Declaración Universal de los Derechos Humanos -artículos 1, 2 y 7-; Convención Americana sobre Derechos Humanos -art. 1; Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales -arts. 2.2 y 6-; Convenio 111 OIT; Declaración Socio Laboral del Mercosur; art. 1 de la ley 23.592; art. 17 LCT; art. 4 del Anexo II de la ley 25.212).”, (CNAT Sala II Expte. 19.546/03 Sent. Def. Nº 97.121 del 17/09/2009 “Cartolano, Antonio y otros c/Peugeot Citroën Argentina SA”).
4. Conclusión
En conclusión, el inciso d) del artículo 2º del Decreto 644/89, por el cual se impone una edad máxima para acceder al cargo de encargado de Registro es inconstitucional, no resiste un análisis de constitucionalidad y convencionalidad según los estándares establecidos por la Corte Suprema y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, configurando una discriminación ilegítima o negación de la igualdad.
Es evidente que el límite etario de la norma no tiene asidero, máxime cuando la norma no ha sido acompañada de ninguna explicación o razón que la justifique. La vulneración de derechos constitucionales resulta más que evidente, incluso si tenemos en consideración que muchos de los encargados de Registro que son designados o pretenden acceder a los cargos (una vez que se llama a concurso) poseen una amplia y vasta experiencia previa como interventores, recibiendo un trato muy parecido a los encargados, y demostrando una destacada solvencia e idoneidad.
Por todo lo expuesto, resulta necesaria y urgente una reforma que implique la derogación del límite etario para el acceso al cargo de encargado de Registro que impone el Decreto 644/89, evitando así los gastos y costos que de ello se deriva y que es soportado en su mayor medida por el Estado Nacional.
[1] Comité de Derechos Humanos de la ONU. Observación General Nº 18. No discriminación, 1989.
[2] Decreto Reglamentario P.E.N. 644/1989. B.O. 24/05/1989
[3] Decreto-Ley 6.582/1958, texto ordenado por Decreto 1.114/1997 – B.O. 29/10/1997.
[4] Decreto Reglamentario 644/1989. P.E.N.. Registro de la Propiedad del Automotor Encargados de Registro – Normas. B.O. 24/05/1989
[5] Decreto Reglamentario 335/1988, P.E.N.. Registro Nacional de la Propiedad Automotor. B.O. 21/03/1988.
[6] Ley 25.164 Marco de Regulación del Empleo Público Nacional. B.O. 08/10/1999.
[7] Resolución 238/2003 y modificatorias. Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos – Registro de la Propiedad Automotor – Procedimiento para la Designación de Encargados, B.O. 12/03/2003.
[8] Artículo 99.- El Presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: … 2. Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias
[9] Ley 27.360. CONVENCIÓN INTERAMERICANA SOBRE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS DE LAS PERSONAS MAYORES. APROBACION. B.O. 31/05/2017.
