LA NATURALEZA DEL ENCARGADO DE REGISTRO
Aclaración pertinente y preliminar.
Dejo en claro, que el desarrollo de los encuadres y las naturalezas del encargado y de los registros seccionales, son parte de un trabajo previo de mi autoría “EL INTERVENTOR EN EL REGISTRO AUTOMOTOR, UNA EXCEPCIONALIDAD DESVIRTUADA”, el que fuere publicado en el Nro. 3 de los CUADERNOS FUCER. La repetición de conceptos se justifica en que el marco descripto fundamenta ambos desarrollos (aquel publicado y este), por versar los dos sobre distintos enfoques del tema de la ESTABILIDAD necesaria para el desarrollo de la función del encargado.
Pasando a desarrollar el tema en análisis, es menester destacar que la fisonomía del sistema de registración de automotores en la República Argentina, está determinada por un órgano de registración que tiene una particularidad esencial. Se trata de un Registro Nacional dependiente de la estructura administrativa del Poder Ejecutivo, más precisamente del Ministerio de Justicia, que actúa mediante seccionales descentralizados en su funcionamiento, pero bajo el control de la autoridad ministerial de aplicación (circunstancia propia de la actuación de los órganos descentralizados).
La descentralización se constituye mediante la designación (por concurso público desde hace mas de 20 años) de un encargado para que esté al frente de cada uno de los Seccionales del Registro Nacional, a quién de la recaudación que este realice por cuenta y orden del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, se le asignará un emolumento como retribución y con el que deberá sufragar las cargas del funcionamiento del Seccional a su cargo que el plexo normativo le impone, conforme lo normado por el artículo 3, inc. 2, Decreto 644/89.
Los encargados resultan funcionarios públicos conforme el encuadre que se a hace de los mismos desde el ordenamiento, al respecto el artículo 1ro del Decreto 644/89 reza “Los Registros Seccionales que conforman el Registro Nacional de la Propiedad del Automotor y el Registro Nacional de Créditos Prendarios, estarán a cargo de un Encargado de Registro. Los Encargados de Registro son funcionarios públicos dependientes de la DIRECCION NACIONAL DE LOS REGISTROS NACIONALES DE LA PROPIEDAD DEL AUTOMOTOR Y DE CREDITOS PRENDARIOS y deberán ejercer sus funciones regístrales en la forma y modo que lo establezca la Ley, sus reglamentaciones y las normas que al efecto disponga la referida Dirección Nacional…”.
A mayor abundamiento se destaca la configuración que se hace desde el ordenamiento vigente sobre que es un funcionario público y que queda perfectamente establecido en la Ley 25188 de Ética Pública que determina: “ARTICULO 1º.- La presente ley de ética en el ejercicio de la función pública establece un conjunto de deberes, prohibiciones e incompatibilidades aplicables, sin excepción, a todas las personas que se desempeñen en la función pública en todos sus niveles y jerarquías, en forma permanente o transitoria, por elección popular, designación directa, por concurso o por cualquier otro medio legal, extendiéndose su aplicación a todos los magistrados, funcionarios y empleados del Estado.
Se entiende por función pública, toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona en nombre del Estado o al servicio del Estado o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles jerárquicos. Esto, mas la categorización que se hace desde la doctrina alcanza para definir que el interventor externo, es decir el que no resulta un dependiente de la Dirección Nacional, es también un funcionario público, a pesar de que esté designado por un órgano inferior dentro de la estructura del Poder Ejecutivo nacional, y sobre el que a se impone todo el plexo obligacional del Encargado Titular sin perjuicio del carácter precario de su designación, atento estar sometido a la posibilidad de su remoción discrecional por parte del superior.
El Estado inviste a un agente de la potestad de actuar en su representación y por ende ejecutar “el acto administrativo”, y esto alcanza para categorizar desde la funcionalidad como Funcionario Público al mismo, independientemente de la calidad o forma de su designación. Lo que está claro en relación al Encargado Titular, también lo está para el Interventor externo transitorio que viene a garantizar la continuidad dl servicio en auxilio de la administración y ante la situación de excepción de intervención de un Registro Seccional.
Párrafo aparte deben destacarse que también se imponen al encargado funciones que van más allá de la representación del estado en el acto registral administrativo y que tienen que ver con actuar como ente recaudador y agente de información. Estas calidades recaen en el plexo de responsabilidad del agente, sin que se distinga en que carácter está actuando frente al Seccional descentralizado.
La estabilidad no solo protege a esta especie de funcionarios públicos de la remoción arbitraria por acto administrativo específico, sino que además les genera el marco o equilibrio indispensable para el cumplimiento de las obligaciones que el ordenamiento les impone. Esta afirmación se verá claramente en el desarrollo de este trabajo.
LA DESCENTRALIZACION DE LOS SECCIONALES, SU CAPACIDAD CONSECUENTE DE ADAPTACIÓN, UN BREVE RECORRIDO HISTORICO
Atento las particularidades del automotor y la relación de propiedad que se genera sobre los mismos, se desprende la necesidad de un registro de competencia nacional. La descentralización del mismo en pequeñas unidades y bajo el sistema de gestión privada, hizo que esta estructura estuviese dotada de una particular eficacia y capacidad de adaptación a los cambios y a las nuevas competencias.
En una primera etapa, al nacimiento del Régimen Jurídico del Automotor, la función de los encargados se constreñía a la inscripción constitutiva del dominio automotor, a la publicidad de dicha inscripción y al registro de las modificaciones intrínsecas y extrínsecas que los elementos constitutivos del dominio (objeto automotor, titular, derecho de propiedad) experimentaran.
En una segunda etapa, atento la eficacia referida, se añadieron funciones de órganos impositivos como agentes de percepción de impuestos provinciales y municipales y de sanciones pecuniarias por infracciones de tránsito. Asimismo, se derivó a los seccionales el control del cumplimiento de determinadas obligaciones de los particulares con la administración (ejemplo, regímenes impositivos como el del C.E.T.A actual y sus antecesores).
Se sumaron trámites que, más allá del dominio propiamente dicho, tienen que ver con la circulación de los automotores registrados, como ser el régimen de las cedulas de poseedores y autorizados y el control de atributos de seguridad en el funcionamiento de estos ingenios.
Luego se aplicó también a estas oficinas el cargo del suministro de información a otros órganos del sector público, por ejemplo la referida a las prohibiciones de circular, e incluso a la generación de información específica para su difusión posterior, con controles adicionales sobre otras materias (ejemplo, normativa sobre lavado de activos exigible en determinados tramites inscriptorios).
Por último, a los seccionales descentralizados, se les dio competencia para funciones y servicios públicos que no se relacionan de modo alguno con la inscripción del dominio automotor como ser el registro de firmas digitales, expedición de informes Registro de Reincidencia, etc.
Se insiste, esta evolución no hubiese sido posible, sin los estándares de eficacia y elasticidad, que la desconcentración y la gestión privada garantizan.
EL FUNCIONAMIENTO DE LOS SECCIONALES DESCENTRALIZADOS, SU FINANCIAMIENTO.
Es de imperio legal que, el funcionario designado como encargado al frente del Seccional, deberá proveer a los gastos necesarios para el funcionamiento del este órgano.
Vale la pena detenerse y analizar el esquema de financiamiento resultante de dicho esquema de funcionamiento, ya que por el mismo se trasladan al funcionario todos los gastos del Seccional (gastos corrientes), las inversiones necesarias para poder cumplir dicho objeto, y lo que no es un dato menor, los que se le imponen como pasivos eventuales y ciertos que el desempeño de la función originan.
De los gastos que integran lo que contablemente se categoriza como gasto corriente y al solo efecto enunciativo, se destacan los siguientes:
- Los haberes o salarios de los dependientes y las cargas de la seguridad social y otros que por los mismos se devengan.
- Los elementos registrales de documentación, formularios, legajos y fojas, y solicitudes tipo, entre otros.
- Los útiles necesarios (insumos de librería, higiene, etc.).
- Gastos por utilización de servicios indispensables (bancarios, postales, seguridad, de provisión de energía eléctrica, líneas de internet, seguros, agua, gas, teléfono, etc.).
- Los compromisos impositivos que se originan desde el resultado financiero de la actividad (tributación por ganancias, por débitos y créditos bancarios, aporte de autónomos, etc.).
- El canon por alquiler en el caso de que un contrato de este género sea necesario para la provisión menester del local y los accesorios normales del mismo.
Asimismo el encargado deberá hacer las inversiones necesarias para el funcionamiento del Seccional en el que se desempeña.-Para lo mismo,por ejemplo: 1- Deberá adquirir los muebles y enseres que el desarrollo de la actividad requiere (escritorios, sistemas de refrigeración y calefacción, estanterías, entre otros).- 2- El local provisto deberá reunir determinados requisitos exigidos y controlados de seguridad, tamaño, ubicación geográfica, etc., todo de acuerdo a la normativa específica.-Esto significa en todos los casos una erogación para la adecuación necesaria, o directamente la construcción de un inmueble específicamente dispuesto y diseñado con esta finalidad.-3- Además deberá asumir sobre su peculio la inversión en recursos e ingenios tecnológicos e informáticos que se requieran por funcionalidad y por obligatoriedad o exigencia.- 4- También para ser encargado,y como requisito al nombramiento el postulante deberá contar con una situación patrimonial por la que demuestre poseer determinada solvencia.
Por último, y como dato o hecho relevante en la inteligencia de este trabajo, integran la carga económica financiera puesta en cabeza del encargado, determinadas deudas futuras que pasan a conformar un pasivo cierto y determinado.- Esta categoría está formada especialmente por las indemnizaciones del personal contratado a la hora de la finalización de la relación laboral por el cese del desempeño de la función pública, como gastos contingentes pero habituales están los que irroga el mantenimiento de la estructura (edificio, mobiliario, herramientas electrónicas), ante el suceso de eventos fortuitos y dañosos como inundaciones, temporales, robos de cableados, etc.
Conforme la ausencia de un régimen jubilatorio especial para la actividad e interpretando de manera armónica el Reglamento Interno de Normas Orgánico Funcionales, el encargado cesará en su función por:
1-Por motivos o circunstancias de impedimento biológico (fallecimiento o incapacidad).
2- Por la renuncia voluntaria que hiciese el funcionario a su cargo o designación.
3- Por apartamiento dispuesto por la autoridad por causa de mal desempeño, ya que el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos en uso de la potestad disciplinaria que le compete puede, previo sumario y por las causales establecidas taxativamente en la ley (artículo 40 del Decreto – Ley Nº 6582/58), remover al encargado designado.
En todos estos supuestos, los empleados deberán ser indemnizados en los términos del Régimen del Contrato de Trabajo con indemnizaciones por antigüedad completas o acotadas, según resulte el motivo de la extinción del contrato de trabajo.
Estos gastos, inversiones y pasivo, son absolutamente ineludibles e inevitables. Pero no son los únicos.
Debe destacarse que el encargado por la función que desempeña está expuesto a ciertos pasivos o erogaciones eventuales y contingentes que pueden presentarse e incluso resultar gravosas en términos pecuniarios, ya que el mismo es responsable directo y único por los perjuicios que pudiese ocasionar (personalmente o por la acción u omisión de un dependiente), por la mora voluntaria o involuntaria en la integración de los importes retenidos como agente de retención fiscal en mérito a los convenio de complementación de servicios, y por la seguridad, conservación e integración de los dineros públicos recibidos y en su custodia.
A través de ficciones se comprenden mejor los pasivos contingentes que estoy enunciando.- El encargado por ejemplo deberá responder: Ante el acreedor embargante si inscribe una transferencia por error de automotor previamente cautelado.- Si deposita en forma tardía voluntaria o involuntariamente la recaudación fiscal realizada como agente de percepción por convenios de complementación de servicios,por la mora punitoria específica ( ha pasado, incluso por fuerza mayor de paro bancario al vencimiento).- Si le roban el dinero de terceros recibido (recaudación de aranceles o importes por convenios ya referidos).
Todo este andamiaje de costos, inversiones y pasivos le garantizan al estado la prestación del serviciode registración de automotores, sin riesgo ni erogación alguna de su parte, usufructuando además de los ingresos que le consagra el sistema, los que asimismo le están como se vio, garantizados por el encargado.
LA ESTABILIDAD COMO GARANTIA DE LA PRESTACION DEL SERVICIO.
Ahora bien, se menester reconocer que como contrapartida de la carga financiera descripta, el encargado al frente de un Seccional goza de emolumentos suficientes para cubrir el gasto corriente o de funcionamiento (o así debería ser), y además y en forma fundamental goza de estabilidad en su cargo.
Esta condición está determinada por dos circunstancias especiales e indispensables, por una parte no tiene el encargado un régimen de jubilación o retiro como lo tendría cualquier otro agente de la administración pública, por la otra, solo puede ser removido por las causales taxativamente estipuladas y mediante el procedimiento contemplado para el mal desempeño.
Esta coyuntura, y tal lo que se relató en el presente trabajo, hacen que si no media impedimento biológico ni mal desempeño, el encargado pueda ejercer su función o designación hasta su renuncia voluntaria sin límite etario ni de otra índole.
Lo fundamental de la estabilidad conferida deviene de que la misma es indispensable para poder hacer frente a las inversiones y deudas ciertas y contingentes que han sido objeto de análisis en este estudio. Solo por medio de desempeño con estabilidad, el encargado puede asumir, sufragar, amortizar y previsionar los pasivos que el desarrollo de la actividad y el funcionamiento del Seccional a su cargo le imponen, balanceando por ende la ecuación patrimonial resultante.-
Los gastos normales y corrientes se sostienen con los emolumentos que se asignan, la estabilidad y la perduración de la continuidad en el tiempo de la función permiten afrontar las inversiones y los pasivos.
No sería lógico ni sostenible que un agente deba soportar la carga de inversión y la generación de pasivos sin la garantía de la estabilidad, como pasa en la figura de los interventores (anomalía objeto del otro desarrollo mencionado).
Tampoco es lógico ni ajustado a derecho que la ecuación determinada por la contraprestación y el plexo obligacional que asumió oportunamente el encargado al hacerse cargo de un seccional, se altere por la modificación de su competencia.
El equilibrio armónico de las disposiciones del Dec. 644/89 y la interpretación adecuada e inequívoca de las mismas, establecen que la competencia (material y territorial) de cada registro seccional, determinarán el nivel de actividad y por ende el ingreso de fondos para la cuantificación de la remuneración consagrada en el artículo 3, inc. 2, del Decreto 644/89, la que deberá ser asimismo suficiente para el soporte de las erogaciones necesarias que genera la prestación del servicio.
Dicho en otros términos, si la estabilidad es lo que hace sostenible la prestación del servicio atento lo que insume la gestión privada, la competencia del seccional asumido por el encargado como marco generador de los recursos es parte de la misma garantía.
Existe estabilidad, no solo como protección contra la remoción arbitraria, sino que la misma también garantiza el sostenimiento de las competencias territorial y material ya que estos extremos son los que hacen posible el mantenimiento del cargo asumido con el marco prestacional que el mismo impone.
Prueba de lo afirmado, es que jamás se dividió un registro en lo territorial o material (autos y motos como doble competencia) por parte de la autoridad, sin que se cuidara y controlara que los seccionales resultantes de dicha división resultaren viables económicamente.
Es decir que la viabilidad económica es requisito para la existencia de un seccional, que la misma se desprende de la competencia del mismo y que menoscabarla, por ende, es una forma directa de afectar la estabilidad del encargado, que ya está ejerciendo su función en el ámbito de actuación de una de esas oficinas descentralizadas.
Para verlo basta un ejemplo ya no hipotético y extremo, un encargado que no reciba la contraprestación suficiente que dispone el Decreto mencionado y que por ende no pueda cumplir con las erogaciones de la función pública asumida, se verá forzado a renunciar en algún momento. La estabilidad se vulnera desde la situación de coerción económica que provoca el desenlace.
El encargado asume el cargo de determinado seccional por su competencia específica y previa del registro al que aspira, no en abstracto, su decisión está condicionada por la actividad a desarrollar en esa oficina en particular, la magnitud de la misma expone los costos y beneficios que enfrentará al comprometerse en la función que adopta.
Por último corresponde poner de resalto que, la fría letra del DNU 70/23, dispone la alteración de las jurisdicciones de todos los seccionales del país, ya que por un lado deroga el principio de radicación que es la base de la competencia territorial y por otro, genera un registro paralelo digital que les sustrae bienes como materia de registración de estas oficinas descentralizadas, dicha norma por ende y a tenor de lo desarrollado en el presente, resulta conculcatoria de la estabilidad que reviste el encargado y que el Decreto 644/89 le otorga como garantía necesaria para el desarrollo del cargo que detenta.
