El presente trabajo tiene como fin hacer una descripción general sobre los tributos, analizando la competencia estatal para su percepción, las características de los mismos; para luego analizar la aplicación del Convenio de Complementación de Servicios celebrado entre la provincia de Mendoza y la Dirección Nacional de los Registro de la Propiedad Automotor y su relación con distintas ramas del derecho.
INTRODUCCIÓN
El desarrollo del hombre en sí mismo, como en su interacción con sus congéneres, lo ha llevado a organizarse de diferentes formas a lo largo de su existencia, propio de la evolución, llegando a nuestros días a lo que conocemos como Estado. Si bien no hay una definición unívoca de lo que es el Estado, podemos decir, a grandes rasgos, que es el conjunto de hombres que conviven dentro de un mismo espacio geográfico con el fin de obtener el bien común por sobre el bien individual para lo cual se establecen normas de convivencia que se encuentran plasmadas en lo que se denomina ordenamiento jurídico.
Los fines que persigue el Estado Argentino están expresado en el Preámbulo de nuestra carta Magna: “(…) el objeto de constituir la unión nacional, afianzar la justicia, consolidar la paz interior, proveer a la defensa común, promover el bienestar general, y asegurar los beneficios de la libertad, para nosotros, para nuestra posteridad, y para todos los hombres del mundo que quieran habitar en el suelo argentino (…)”.
El Estado, como personalidad diferente e independiente de cada miembro que lo compone, necesita de recursos para poder lograr los fines establecidos. A esos recursos se los denomina “públicos”, los que son definidos como “los ingresos en la tesorería del Estado, cualquiera que sea su naturaleza económica o jurídica” (Héctor B. Villegas, 1999, Pg. 67).
Dentro de las fuentes que componen los recursos públicos se encuentran los “recursos tributarios”, es decir, aquel ingreso que proviene de la contribución que cada miembro de la sociedad, que componen el Estado, aporta en función de su capacidad distributiva.
POTESTAD DEL ESTADO PARA PERCIBIR TRIBUTOS
En el punto anterior mencionamos que el Estado, para cumplir sus fines, necesita recursos y que parte de esos recursos provienen de los tributos que los contribuyentes aportan. También hemos mencionado que la sociedad, al crear el Estado, dicta un ordenamiento jurídico mediante el cual se someten todos los miembros de la misma que se encuentran dentro de los límites territoriales de ese Estado. Este ordenamiento jurídico, cuya norma suprema está plasmada en la Constitución Nacional, no sólo dicta normas de conducta que deben respetar la sociedad en su conjunto, sino que le otorga potestades al Estado, como ser la de cobrar tributos.
La Constitución Nacional establece las circunstancias y límites en los cuales el Estado podrá requerir el pago de tributos y el deslinde de potestades tributarias que dentro del mismo existe con las provincias y municipios.
La potestad tributaria es la facultad que tiene el Estado de crear tributos cuyo pago puede ser exigido coactivamente. Pero esa potestad no puede ser ejercida de manera arbitraria, sino que sólo podrá ser mediante ley previa que lo establezca, respetando el principio de legalidad. Así el art. 4 de la C.N. dispone que: “El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional formado del producto de (…) las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General (…)” en concurrencia con las provincias (art. 75, inc. 2); mientras que se exime a los habitantes de hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que no prohíbe (art. 19 C.N.).
El tributo tiene como efecto, respecto del contribuyente, que se le retiene una porción de su patrimonio coactivamente por lo que el principio de legalidad, establecido en el art. 4 de la C.N., tiene como fundamento el de proteger la propiedad privada de los individuos establecida en el art. 17 de la C.N. al establecer que la propiedad es inviolable y que sólo el Congreso impone las contribuciones que se establecen en el art. 4.
DISTRIBUCIÓN DE LAS POTESTADES TRIBUTARIAS
Conforme al art. 1 de la C.N., la Argentina adopta la forma de gobierno representativa, republicana y federal. En palabras de Quiroga Lavié (2001): “en el Estado federal coexisten dos jurisdicciones. Ellas son: la del Estado federal y la de los Estados miembro. El Estado federal tiene como ámbito espacial de validez a la totalidad del territorio del país; como ámbito personal de validez, a toda la población que habita ese territorio y a los órganos públicos que forman la estructura federal del gobierno, y como ámbito material de validez, a los intereses comunes que excedan los intereses locales. Los Estados miembros tiene como ámbito territorial el propio de cada entidad local; como ámbito personal, a su respectiva población y a los órganos públicos que forman la estructura local de gobierno, y como ámbito material, los intereses locales y propios de cada uno” (Pág. 879).
Ello implica que el Estado federal tiene la soberanía sobre todo el territorio bajo su tutela, pero los miembros que lo componen, las provincias, son autónomas, eligen sus autoridades y dictan sus propias normas (arts. 5, 122 y 123 C.N.), sin que puedan separarse de aquel. Es el ordenamiento jurídico del Estado federal el que se impone sobre las provincias al establecer que la Constitución Nacional y las leyes dictadas por el Congreso y los Tratados Internacionales, celebrados con otros Estados, son el ordenamiento jurídico supremo que se impone sobre los respetivos ordenamientos de las provincias (art. 31 C.N.).
Las relaciones entre los Estados miembros y el Estado federal son de suprasubordinación ya que afirman la supremacía del Estado federal sobre los provinciales, cuyos ordenamientos jurídicos no pueden contradecir al orden federal y deberán cumplir con las exigencias impuestas por los arts. 5 y 123 de la C.N. bajo pena de ser intervenidos.
Por otro lado, dichas relaciones, son de coordinación, en las que se distribuye la competencia entre cada Estado. Dentro de las competencias de cada uno, las hay exclusivas y concurrentes. El principio general que rige sobre la competencia para legislar en determinada materia se encuentra plasmado en el art. 121 de la C.N. al disponer que: “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”, mientras que el Estado Nacional sólo conserva las expresamente delegadas por las provincias en la Constitución Nacional (ej.arts. 75, 99 y 116).
Las facultades concurrentes, a su vez, pueden subdividirse en concurrentes propiamente dichas, concurrentes complementarias y concurrentes supletorias.
Las primeras son aquellas que se dan en la regulación de materias que corresponde tanto a las provincias como al Estado Nacional, pero sobre las que éste puede intervenir cuando sea necesaria una regulación unitaria. Esta facultad puede ser ejercida por las provincias, a pesar de que exista una regulación efectuada por el Estado federal, siempre y cuando no exista contradicción entre ambas normas jurídicas, y en caso de existir prevalecerá la nacional en virtud de lo dispuesto por el art. 31 de la C.N.
Las facultades concurrentes complementarias son aquellas que recaen sobre materias cuya regulación básica corresponde al Estado federal y su regulación detallada a las provincias (ej. materia ambiental y educacional). Y, por último, están las facultades concurrentes supletorias que son aquellas cuya materia son facultad exclusiva del Estado federal y que podrá ser legislada por las provincias mientras dicho Estado no haya ejercido su facultad (ej. dictar códigos de fondo).
A este efecto importa destacar lo dispuesto en el art.75, inc. 2 de la C.N. que establece que son facultades del Congreso “Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias (…)”.
Ello significa que el establecimiento de las contribuciones indirectas corresponde tanto al Estado federal como provincial, sin que el hecho de que uno ejerza dicha facultad haga decaer el ejercicio de esa facultad por parte del otro Estado.
Respecto de los impuestos directos, el mencionado art. 75, inc. 2, dispone que su establecimiento es exclusivo de las provincias, excepto que sea “por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables”.
Por otro lado, la forma de estado federal implica distribución de competencias con otro estado miembro, el municipio. El art. 5 de la C.N. dispone que cada provincia asegurará su “régimen municipal”, mientras que el art. 123 del mismo cuerpo legal dispone que el régimen municipal deberá ser “autónomo”, reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, “económico” y “financiero”. Ello significa que cada Constitución provincial deberá otorgarles a los municipios las facultades mínimas y necesarias para poder cumplir con el fin común de su comuna asegurando así su autonomía. Dentro de estas atribuciones se encuentra la facultad de percibir tributos.
ANÁLISIS GENERAL DE LOS TRIBUTOS
Conforme hemos visto, el Estado, sea federal, provincial o municipal, para lograr sus fines tiene la potestad de crear tributos.
Por tributos, como género, se puede entender como “las prestaciones en dinero que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines” (Héctor B. Villegas, 1999, Pág. 67).
De la definición mencionada podemos inferir de forma general que el tributo debe surgir de una ley para que sea exigible a los contribuyentes por parte del Estado, la cual es sancionada en virtud de la potestad que dicho Estado tiene para crear tributos, en cuyo defecto se estaría violando el principio de legalidad (art. 19 de la C.N.).
La Constitución Nacional estableces principios generales en materia de tributación. El primero de ellos es el de “legalidad”, según el cual todo tributo debe ser creado por ley del Congreso, quedando vedado al Poder Ejecutivo legislar en materia tributaria por medio de decretos de necesidad y urgencia (arts. 4,17, 19, 75, incs. 1 y 2, y 99, inc. 3). La Constitución sólo habla de los impuestos que son competencia del Estado federal, pero por lo dispuesto en los artículos mencionados, junto con los arts. 123, 5 y 128, entendemos que los impuestos de competencia provincial y municipal deben ser creados por sus respectivos órganos legislativos.
Otro principio tributario es el de “igualdad tributaria” expresamente contemplado en el art. 16 de la C.N. Ello no es más que la receptación del principio de igualdad ante la ley del que goza todo habitante de la Nación. El principio de igualdad engloba al de “uniformidad”, por el cual se asegura que todos los contribuyentes de una determinada categoría soporten el mismo gravamen; el de “proporcionalidad”, que tiene como fin que cada contribuyente deberá pagar en relación a la cuantía de la base patrimonial o de la renta que se tome como parámetro para fijar el importe aabonar; y el de “progresividad”, lo que significa que la cuantía del gravamen varía de acuerdo a la categoría en la que el contribuyente se encuentra en base a su patrimonio o renta.
Al ser el tributo creado por una ley emanada de órgano competente, y como toda ley debe ser razonable, la ley tributaria debe consagrar el principio de “razonabilidad tributaria”. Dicho principio, que tiene como base el art. 28 de la C.N., tiene como objeto el de evitar la arbitrariedad en la creación de la clasificación entre categorías y, así, asegurar el principio de igualdad y el de no confiscatorio.
Ello nos lleva a otro principio, el de “no confiscatoriedad”, dispuesto en el art. 17 de la C.N. para garantizar el derecho de propiedad.
Otro principio importante es el de la “realidad económica”. Quiroga Lavié (2001) establece que: “para determinar la verdadera naturaleza de los hechos imponibles se debe estar a las situaciones económicas reales con prescindencia de las formas jurídicas utilizadas que pueden ser inadecuadas o no responder a la realidad económica”. Y que ello es “una aplicación en materia tributaria de prevalencia de la verdad jurídica objetiva que desestima el ritualismo jurídico formal” (Pág. 930 y ss.).
En párrafos anteriores hemos mencionado que el Estado tiene como fin el bienestar general de sus habitantes y que para lograr dicho cometido necesita recursos económicos, los cuales se obtienen, en su mayoría, mediante la tributación. Lo expuesto nos lleva al principio de “finalidad y generalidad tributaria”, según el cual los tributos pagados por los contribuyentes del Estado deben satisfacer un interés común a todos los habitantes y no a un sector de la población.
En virtud de los principios descriptos podemos inferir que la ley tributaria, por el hecho de emanar del Congreso Nacional, o de los órganos provinciales pertinentes, tienen alcance general a todos los miembros de la población comprendida dentro de su territorio, y que ese alcance debe ser igualitario.
Pero ello no significa que todas las personas deban pagar el tributo establecido por las mismas, ya que el principio de igualdad debe entenderse en “igualdad de condiciones o circunstancias”.
La norma tributaria está compuesta por una regla hipotética que opera cuando la persona cumple la condición fáctica allí establecida y, por ende, queda sujeta a su cumplimiento. Esta situación fáctica es lo que se denomina “hecho imponible”, es decir, aquella situación que la ley tiene como presupuesto para que pague el tributo establecido. Toda ley tributaria alcanza a “todos” los habitantes de la Nación que cumplan con la regla hipotética y que se encuentren bajo las “las mismas condiciones o circunstancias”.
NORMA JURÍDICA TRIBUTARIA
A la norma jurídica tributaría se la puede definir como aquella que establece un vínculo jurídico entre dos sujetos, el fisco como sujeto activo, y el contribuyente, como sujeto pasivo, mediante la cual este último se encuentra obligado a efectuar una prestación pecuniaria, en concepto de tributo, a favor del primero.
Villegas (1999) hace un deslinde entre “derecho tributario material y formal”. Entiende que el “derecho tributario material contiene el presupuesto legal hipotético y condicionante, cuya configuración fáctica, en determinado lugar y tiempo y con respecto a una persona, da lugar a la pretensión crediticia tributaria (hecho imponible). Además, son sus normas las que establecen tácitamente o expresamente quién es el pretensor (sujeto activo), quiénes son sujetos pasivos y quiénes “pueden ser” (capacidad jurídica contributiva) los obligados al pago” (Pág. 245).
Mientras que el “formal” es el que: “contiene las normas que la administración fiscal utiliza para comprobar si corresponde que determinada persona pague determinado tributo, y – en su caso – cuál será el importe que por tal concepto le corresponderá percibir” (Héctor B. Villegas, 1999, Pág. 325).
La norma jurídica tributaria no escapa a los postulados que estableció Kelsen al disponer que la estructura lógica de una norma es la de un juicio hipotético: dado A, debe ser B. Es decir, cumplida la circunstancia condicionante establecida en la ley (hecho imponible), corresponde el pago del tributo (consecuencia jurídica). Es a esta estructura lógica lo que Villegas denomina “derecho material”. El “derecho formal” es aquel que va a completar al material con reglas que determinarán el proceder para que el tributo establecido en el derecho material sea efectivamente percibido.
SUJETOS PASIVOS DE LA RELACIÓN JURÍDICA TRIBUTARIA
A los efectos del presente trabajo sólo diremos al respecto que el sujeto pasivo por excelencia en la relación jurídica tributaria es el “contribuyente”, que es a quien va dirigido el mandato legal de tributar siempre y cuando cumpla con la circunstancia condicionante establecida en la norma. Pero existe otro sujeto pasivo y es el “agente de retención y de percepción”.
Villegas (1999) hace el distingo entre ambos conceptos estableciendo que agente de retención es “un deudor del contribuyente o alguien que por su función pública, actividad, oficio o profesión, se halla en contacto directo con un importe dinerario de propiedad del contribuyente o que éste debe recibir, ante lo cual tiene la posibilidad de amputar la parte que corresponde al fisco en concepto de tributo”; mientras que el agente de percepción es “aquel que por su profesión, oficio, actividad o función, está en una situación tal que le permite recibir del contribuyente un monto tributario que posteriormente debe depositar a la orden del fisco” (Pág. 263).
La distinción, previamente descripta, respecto a los sujetos pasivos de la relación jurídica que se produce entre el fisco y aquel que se encuentra como destinatario final tiene implicancia de relevancia en cuanto a la responsabilidad que cada uno tiene frente al fisco por el incumplimiento del pago del tributo.
El contribuyente es el obligado directo de la tributación y, por ende, el responsable por su incumplimiento, pero la ley ha colocado al agente de retención y percepción, no ya como el realizador del hecho imponible por el cual debe tributar, sino como un tercero ajeno, en cuanto no cumple con la condición hipotéticamente establecida, pero que es un sujeto pasivo de la misma relación jurídica directamente responsable por el pago del tributo. Así tenemos que el agente de retención y percepción son responsables solidarios por el pago del tributo que el contribuyente está obligado a efectuar; por lo cual el fisco puede exigir el pago total del mismo al contribuyente o al agente de retención o percepción.
El art. 13 de Código Fiscal de Mendoza establece que: “La Dirección General de Rentas podrá autorizar a terceros la percepción y/o recaudación de los tributos en los casos especiales que justifiquen el procedimiento”, convirtiendo a los agentes de percepción y retención en sujetos pasivos de la relación jurídica; art. 18 del Código Fiscal: “son sujetos pasivos de los tributos, los contribuyentes, responsables, sucesores de ambos a título universal según las normas del Código Civil y sucesores a título singular”, recayendo sobre los mismos la responsabilidad solidaria por el tributo adeudado por el contribuyente: los arts. 22 y 19 disponen en cuanto a la responsabilidad: “Son responsables y sujetos a los mismos deberes que los contribuyentes: g) Los agentes de retención y/o percepción” y “las obligaciones fiscales son solidarias e indivisibles para todos los contribuyentes y responsables, cuando se verifiquen aquellas en virtud de un mismo hecho generador”.
Respecto de los Registro de la Propiedad Automotor en materia de impuesto de sellos, el Código Fiscal dispone: Art. 211: “Los escribanos, comisionistas, corredores, martilleros, bancos, compañías de seguros, Registros de la Propiedad del Automotor y demás entidades financieras, comerciales, industriales y civiles como así también las personas físicas que realicen o intervengan en situaciones de hecho o de derecho que constituyan hechos imponibles a los efectos del presente título, actuarán como agentes de retención o recaudación en la forma, tiempo y condiciones que establezca la Dirección General de Rentas, sin perjuicio del pago de los impuestos que les correspondan por cuenta propia”.
Mientras que, respecto del impuesto automotor, el art. 267 establece: “No podrá autorizarse, inscribirse o registrarse ninguna operación relativa a vehículos, sin el pago previo del total de los anticipos vencidos del impuesto del año en que ella se realice, y del total de la deuda por los años anteriores, si existiera, correspondiente al actual titular registral del dominio. Los registros intervinientes exigirán a partir de la fecha que en cada año fije la Dirección General de Rentas, el pago del impuesto correspondiente a dicho año, en la forma que reglamente dicha repartición”.
DERECHO PENAL TRIBUTARIO
He mencionado “ut supra” que la norma tributaria no escapa a la estructura lógica que supo explicar el maestro Kelsen: dado A, debe ser B. Pero ello sólo responde al deber ser, pero no garantiza que dicho deber sea efectivamente cumplido. No todo contribuyente cumple con el mandato de tributar cuando ha cumplido el hecho condicionante denominado hecho imponible. Lo expuesto obliga al Estado a prever una sanción por el incumplimiento del mandato legal, ya que el no pago del tributo es un ataque al normal desenvolvimiento de las funciones del Estado que tienen como fin el bien común.
Lo atinente a las sanciones por incumplimiento de las normas tributarias corresponde su estudio al derecho penal tributario. Dentro de esta rama del derecho se discute si la sanción tributaria tiene carácter penal o contravencional. Para Villegas (1999) la sanción tributaria es de carácter contravencional y expresa que mientras la sanción penal tiene como fin reprimir la actividad delictual, que atenta contra los derechos naturales y sociales de los individuos, la contravención es una falta de colaboración en las cuales los derechos de los individuos están en juego de forma mediata; lo que se protege es la acción del Estado en el ámbito de la administración pública.
El Código Fiscal de Mendoza determina en el Capítulo VIII cuáles son las infracciones, las que pueden resumirse en:
- Incumplimiento de los deberes formales y obligaciones de hacer o no hacer que dispone el Código, leyes y resoluciones complementarias.
- Omisión culposa del pago del tributo.
- Realización de cualquier maniobra dolosa con el fin de lograr la evasión fiscal.
- Defraudación fiscal.
A ello hay que agregarle la sanción contempladaen el art. 268 por no acreditar el pago de impuesto automotor: “La Dirección de Seguridad Vial del Ministerio de Justicia y Seguridad, Dirección de Vías y Medios de Transporte y los Municipios, verificarán e
informarán a la Dirección General de Rentas acerca del cumplimiento del pago del impuesto y de la tasa prevista en la presente por parte de los contribuyentes y responsables, pudiendo proceder al secuestro de los vehículos cuando su conductor no aportare los comprobantes de pagos correspondientes al año en curso y en los casos previstos en el párrafo siguiente no aportare la acreditación de la radicación del vehículo en la Provincia (…)”.
La sanción tributaria tiene como fin el exigir coactivamente el pago del tributo adeudado por el contribuyente, pero esa coacción no puede ser aplicada de manera arbitraria sino dentro de un proceso en el que se respeten las garantías constitucionales. El poder punitivo del Estado no puede ser arbitrario e irrestricto ya que está sometido a la Constitución por el principio de subordinación.
El art. 18 de la C.N. establece que: “Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo; ni arrestado sino en virtud de orden escrita de autoridad competente. Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos. (…)”.
Dicho artículo encierra los derechos básicos que debe garantizar el Estado al ejercer su potestad punitiva. El artículo consagra el principio de legalidad al establecer que la pena debe estar dispuesta previamente por ley emanada de autoridad competente al momento de cometerse el delito, y que la culpabilidad del imputado deberá sustanciarse en un proceso judicial. Dicho proceso jurisdiccional es “la forma por la cual un acto de coacción estatal puede ser ejercido contra una persona determinada” (Quiroga Lavié,2001, Pág. 425). El mismo, que encuentra su raigambre no sólo en el artículo descripto sino en el art. 14 al disponer que “todos los habitantes de la Nación tienen derecho a peticionar a las autoridades”, deberá ser precedido por un juez natural e imparcial, es decir, establecido por ley formal que le atribuya competencia con anterioridad al hecho que motiva el proceso. El juez natural de la causa deberá garantizar la defensa en juicio con el objeto de que la persona del imputado pueda probar sus derechos produciendo la prueba pertinente.
La sanción, con efecto represivo, que contempla el Código Fiscal de Mendoza para las infracciones mencionadas “ut supra” es la multa. La multa tiene como fin la precepción de un “plus”, es decir, una suma pecuniaria mayor al tributo adeudado pero que se establece en relación a éste.
PROCEDIMIENTO JURISDICCIONAL
El derecho procesal tributario establece las normas tendientes a regular las controversias que se suscitan entre las partes de la relación jurídica tributaria. He
mencionado en el punto anterior que el art. 18 de la C.N. establece que para poder el Estado ejercer su poder coactivo necesita de un juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso precedido por juez natural e imparcial. Dicho proceso tiene como fin el de limitar el poder punitivo directo del Estado sin que el imputado pueda ser oído y probar sus derechos. Estas limitaciones tienen como fin cumplir con el cometido que tiene el Estado y que fuera plasmado en el Preámbulo de la Constitución Nacional, no es otra cosa que el de “afianzar la justicia”.
Conforme a Villegas (1999), el proceso tributario se caracteriza por ser de impulso oficioso con amplias facultades de apreciación por parte del órgano jurisdiccional y prescindencia de formalidades en lo mayormente posible.
En la provincia de Mendoza, el Código Fiscal establece dos procedimientos tributarios. Uno de carácter administrativo que tiene como fin todo lo atinente a la determinación de tributos o de avalúos, así como entender en las acciones de devolución o repetición, compensación o acreditación y exención; y el otro es de carácter judicial que tiene como fin la obtención del cobro compulsivo de los tributos mediante el procedimiento de apremio.
CLASIFICACIÓN DE LOS TRIBUTOS
Dentro de los tributos, la mayoría de la doctrina ha realizado la clasificación de los mismos en impuestos, tasas y contribuciones especiales.
A los impuestos se los define como la prestación exigida al contribuyente con total independencia de la actividad que pueda desarrollar el Estado respeto del mismo; mientras que las tasas es la prestación dineraria que se realiza en función de un servicio que el Estado le brinda al obligado. En cambio, las contribuciones especiales son aquellas en las que hay una actividad estatal que le generan un beneficio especial al contribuyente.
A su vez, los impuestos, se pueden clasificar en: “personales”, que toma en cuenta todas las condiciones que hacen a la capacidad contributiva del obligado; “reales”, que considera la riqueza que posee el contribuyente sin importar el resto de las condiciones que hacen a su capacidad contributiva; “directos” son aquellos que gravan un patrimonio o renta, e “indirectos” los que recaen sobre la producción de venta de bienes, el suministro de servicio, adquisición de bienes y servicios, etc.
La distinción fundamental entre directos e indirectos se da que en los primeros hay una exteriorización objetiva del nivel de riqueza y, por ende, de la capacidad contributiva, mientras que en los indirectos ese nivel sólo surge como presunción de dicha capacidad; es decir, surge con un grado inferior de aproximación de la capacidad contributiva a los casos de los impuestos directos.
DESCRIPCIÓN DEL IMPUESTO DE SELLOS Y AUTOMOTOR (PATENTE)
El impuesto de sellos tiene como objetivo grabar la circulación económica. Villegas manifiesta que “al imponerse estos gravámenes se hace referencia a un movimiento de riqueza, ya sea que este movimiento corresponda a un traspaso de riqueza o a determinados actos que la ponen de manifiesto” (Héctor B.Villegas, 1999, Pág. 651). Esta transmisión de riqueza revela presuntamente una determinada capacidad distributiva del contribuyente, de ahí que dicho impuesto sea indirecto.
El Código Fiscal de Mendoza, en su art. 201, establece cuáles son los hechos imponibles que deberán producirse para que corresponda tributar sellos:
“Estarán sujetos al Impuesto de Sellos, de conformidad con las disposiciones de este Título: a) Todos los actos, contratos, obligaciones y operaciones a título oneroso que consten en instrumentos públicos o privados emitidos en la Provincia y que importen
un interés pecuniario o un derecho; b) Los contratos entre ausentes a título oneroso; c) Las operaciones monetarias que representen entregas o recepciones de dinero que devenguen interés efectuadas por entidades financieras regidas por la Ley Nacional de Entidades Financieras; d) Los actos, contratos, obligaciones y operaciones a título oneroso realizados fuera de la Provincia cuando de sus textos o como consecuencia de ellos, alguna o varias de las prestaciones deban ser ejecutadas o cumplidas en esta o cuando se inscriban, presenten o hagan valer ante cualquier Autoridad Administrativa o Judicial de la Provincia o en instituciones bancarias o similares establecidas en ésta. (…). No corresponderá el tributo cuando se hubiere ingresado el impuesto en la jurisdicción de origen, con excepción de los instrumentos correspondientes a actos, contratos obligaciones u operaciones referidas a bienes muebles o inmuebles radicados o registrados en la Provincia, los que deberán satisfacer el gravamen en Mendoza. También estarán sujetos al impuesto en las condiciones previstas en este inciso, los actos, contratos, obligaciones y operaciones, a título oneroso, formalizados en el exterior. e) Los créditos instrumentados a través de Tarjetas de Créditos o de Compras. Los instrumentos en los cuales no conste lugar de emisión, se considerarán emitidos en la Provincia de Mendoza sin admitirse prueba en contrario. Los instrumentos por los cuales los adherentes a los sistemas de operaciones de capitalización, acumulación de fondos, de formación de capitales y de ahorro para fines determinados manifiesten su voluntad de incorporarse a los mismos se presumen realizados en la Provincia de Mendoza, cuando los adherentes tengan domicilio real en la misma”.
Como queda de manifiesto, el hecho fáctico generador del tributo, es el documento mediante el cual se exterioriza el acto jurídico de naturaleza económica.
En cambio, el impuesto automotor o patente, es un impuesto directo que recae sobre un bien determinado (automotor), de ahí su carácter real, y que tiene como hecho imponible la radicación del mismo.
Así, el art. 252 del Código Fiscal establece: “Por cada vehículo automotor radicado en la Provincia de Mendoza, se pagará anualmente un impuesto de conformidad con las normas del presente título. Se incluye además en el tributo los remolques, acoplados, casas rodantes, moto vehículos y demás vehículos similares. También quedan comprendidos los automotores radicados en otras jurisdicciones cuya guarda habitual tributaria se realice en la Provincia de Mendoza. A los fines de determinar la guarda habitual en la Provincia, se considerarán como presunciones generales de la misma, salvo prueba en contrario aportada por el contribuyente, las siguientes: a) Cuando el titular dominial o poseedor a título de dueño tenga asiento principal de sus actividades en la Provincia o posea en ella su residencia habitual. b) Cuando cualquier clase de
documentación habilitante para la circulación del vehículo sea extendida en la jurisdicción Mendoza o recibida en un domicilio de la Provincia. c) Cuando el titular dominial o poseedor a título de dueño sea titular registral de bienes inmuebles u otros vehículos registrados en la Provincia. d) Que el titular dominial o poseedor a título de dueño tenga registrados empleados en relación de dependencia en la Provincia. e) El titular dominial o poseedor a título de dueño posea domicilio en otra jurisdicción en
la que se registra la radicación del vehículo, pero se verifique la existencia de un espacio de guarda habitual o estacionamiento en la Provincia de Mendoza. f) Cualquier otro elemento o situación que, a juicio de la Administración Tributaria Mendoza, permita inferir la efectiva guarda habitual del vehículo en la provincia.”; siendo sujeto pasivo del mismo el titular registral del automotor y/o motovehículo (art. 257 Cód. Fiscal).
Ábalos (2013) sostiene que el impuesto automotor es una tasa que tiene como retribución la prestación de un servicio por parte del Estado (permiso de ocupación, de circulación, como contraprestación por mantener la red vial, etc.). Este carácter de tasa lo ha reconocido la SCJM, Banco Industrial de la República Argentina C/ Poder Ejecutivo Provincial P/ Contencioso Administrativo – Corte En Pleno – Sent. del 10/04/1967 – Ubicación LS 099-N19, al disponer que: “el pago del derecho de patentamiento es una tasa y no un impuesto, tasa por ocupación del dominio público…”. Por su parte, el art. 268 del Código Fiscal de Mendoza reconoce el impuesto de automotor como tasa al disponer: “La Dirección de Seguridad Vial del Ministerio de Justicia y Seguridad, Dirección de Vías y Medios de Transporte y los Municipios, verificarán e informarán a la Dirección General de Rentas acerca del cumplimiento del pago del impuesto y de la tasa prevista en la presente por parte de los contribuyentes y responsables, pudiendo proceder al secuestro de los vehículos cuando su conductor no aportare los comprobantes de pagos correspondientes al año en curso y en los casos previstos en el párrafo siguiente no aportare la acreditación de la radicación del vehículo en la Provincia (…)”.
LOS REGISTRO DE LA PROPIEDAD AUTOMOTOR COMO AGENTES DE PERCEPCIÓN
En julio de 1988 se celebró el Convenio de Complementación de Servicio entre la Dirección General de Rentas de la Provincia de Mendoza (hoy ATM) y la Dirección Nacional de los Registros de la Propiedad Automotor mediante el cual se establecía que los Seccionales, con asiento en la provincia de Mendoza, iban a percibir, en su carácter de agentes de percepción, los impuestos a los automotores y de sellos, con el fin de brindar un mejor servicio a quienes realizan trámites respecto de los automotores radicados en la Provincia.
Al momento de peticionar el trámite de transferencias o de cambio de radicación de automotores o motovehículos, el Registro Seccional interviniente solicitará la liquidación del impuesto automotor a la ATM, para lo cual se completará la ST13. Dicha solicitud tipo deberá ser devuelta al Seccional, con la correspondiente liquidación, en el término de 24 hs. hábiles de recibida la misma. En caso de que la ATM informe que el impuesto se encuentra impago, el Seccional deberá informar de dicha situación al usuario previo a entregar la documentación registral, y en caso de negarse a pagar se deberá intervenir el título de propiedad con la leyenda “la transferencia de fecha … se ha efectuado existiendo deuda del impuesto a los automotores”, con firma y sello del encargado de Registro, y proceder a retener la cédula de identificación del dominio hasta que la deuda sea saldada. También se deberá dejar constancia de la negativa de pago en la ST13 por parte del titular o, en su defecto, por el encargado. En aquellos casos que la deuda reclamada haya sido abonada por el usuario, éste deberá adjuntar fotocopia de los comprobantes respectivos.
En caso de que se produzca el cambio de radicación fuera de la Provincia, se deberá solicitar el Certificado de Baja a la ATM, el cual no será entregado al usuario hasta tanto no sea pagada la deuda.
Respecto de las inscripciones iniciales, junto con su petición, se deberá confeccionar la ST13A, la cual deberá ser remitida por el Seccional a la ATM dentro de la jornada de trabajo en la que fue recibido el trámite. La ATM deberá devolver, el día hábil inmediatamente posterior a su recepción, la ST13A con el comprobante de pago de las cuotas del impuesto a los automotores o la deuda que resulte exigible.
El usuario, al momento de retirar el trámite, podrá abonar la cuota inicial en el Seccional o con posterioridad, en cuyo caso, deberá dejarse constancia del retiro de la liquidación en el Legajo B (Anexo II, III y V Convenio de Complementación de Servicio).
Respecto del impuesto de sellos, éste será percibido por el Seccional cuando el usuario lo solicite y a más tardar cuando ingrese el trámite de transferencia o inscripción inicial, dejando constancia de ello en la ST08 o ST01, respectivamente. En los casos que se invoque una exención, se indicará al usuario que deberá concurrir a la oficina de la ATM correspondiente a la jurisdicción del Registro Seccional donde se peticione el trámite para que intervenga la solicitud tipo, dejando asentada de esta forma la exención (Anexo VI Convenio de Complementación de Servicio). Cabe mencionar puntualmente que para el impuesto de sellos nada prevé el Convenio respecto a la negativa de pago por parte del contribuyente del mismo.
ANÁLISIS DE LOS REQUISITOS NECESARIOS PARA CIRCULAR EN LA VÍA PÚBLICA CON
AUTOMOTORES Y MOTOVEHÍCULOS
Hemos desarrollado que la forma de organización del Estado argentino es bajo la forma de un “Estado Federal”. Que el mismo implica que coexisten tres tipos de estados, el federal, el provincial y el municipal, siendo estos últimos miembros integrantes del segundo y éste del primero; y que cada uno tiene esfera propia de competencia dentro de los límites que dispone la Constitución Nacional.
Por lo expuesto cabe, en primer lugar, determinar cuál de los Estados es el competente para legislar sobre la circulación en automotores y/o motovehículos dentro del territorio de la República Argentina, y si esa competencia es exclusiva de uno solo de los Estado o es compartida. A los efectos nos remitimos al título “Distribución de las potestades tributarias”.
Dentro de los derechos civiles que tienen los habitantes de la Nación se encuentra el de circular y el de comerciar. El art. 14 de la C.N. dispone que todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos, conforme a las leyes que reglamentan su
ejercicio, entre los cuales se encuentra el derecho “de trabajar y ejercer toda industria lícita; de navegar y comerciar” y “entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino”. El derecho a transitar no es más que la consagración de la libertad ambulatoria.
Por otro lado corresponde al Congreso de la Nación el reglar el comercio (art. 75, inc.13), la navegación de los ríos interiores (art. 75, inc. 10), y legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución (art. 75, inc. 23); todo ello con el fin de proveer lo conducente al desarrollo humano,
el crecimiento armónico de la Nación y prosperidad del país (art. 75, inc. 18 y 19).
La facultad de legislar para promover el desarrollo también pertenece a las provincias al disponer el art. 125 que: “Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos propios”.
Hasta aquí, según lo expuesto, podemos decir que, si bien en principio la regulación del tránsito automotor no fue una facultad expresamente delegada por las provincias al Estado federal, no se puede desconocer que el tránsito vehicular se encuentra inserto dentro de la “cláusula comercial” del art. 75, inc.13, la cual tiene como fin regular el comercio internacional como interprovincial, no sólo marítimo, sino aéreo y terrestre. La “cláusula comercial” es de exclusiva competencia federal y el vocablo “comercio” debe entenderse en un sentido amplio, incluyendo todo tipo de tráfico, intercambio, comunicación y tránsito de objetos; así lo ha entendido la CSJN al decir que: “las autonomías provinciales no pueden convertirse en obstáculo opuesto a la unidad argentina, la que, respecto del tránsito y el intercambio de bienes, personas e ideas, requiere un solo país para un solo pueblo.” (Quiroga Lavié, 2001, Pág. 943). Ello significa que cuando se habla del derecho a transitar y circular no necesariamente, para poder obtener su protección, se debe perseguir un fin de lucro, ya que sostener lo contrario haría que los mismos devinieran en abstractos al no tener una legislación que los proteja de manera uniforme en todo el territorio de la Nación argentina.
Un claro ejemplo de legislación no contemplada específicamente respecto de la competencia de su dictado es el dictado del Código Aeronáutico.
Haciendo una relación armónica de los derechos contemplado en el art. 14 de la C.N. y de las facultades que tiene el Estado federal, conforme al art. 75, y la de las provincias en el art. 125, entendemos que es competencia del Estado federal dictar una ley
que regule el tránsito vehicular en todo el territorio de la Nación que afectan de manera directa las relaciones internacionales y la de las provincias entre sí, dejando a las provincia la reglamentación de la misma dentro de sus respectivas jurisdicciones, en concurrencia con el Estado federal.
En materia de tránsito terrestre, en la Argentina la cuestión se encuentra casi resuelta. Por un lado tenemos el Decreto Ley 6.582/58, que establece el Régimen Jurídico del Automotor, y la Ley 24.449 que regula el tránsito automotor en todo el territorio de
la República Argentina.
Antes de la sanción de la Ley 24.449, el tránsito automotor era legislado en su totalidad por las provincias y el Estado federal sólo se limitó a establecer cuáles eran los requisitos para circular en la vía pública poniéndole límites a las legislaciones provinciales y a los organismos de aplicación de la las mismas. Así, el Decreto Ley 6.582/58 en su artículo 22 dispone: “Sin perjuicio de la expedición del título a que se refiere el artículo 20, juntamente con la inscripción originaria, o con cada una de las correspondientes a las sucesivas transferencias de dominio, el Registro entregará al titular del automotor una o más cédulas de identificación de éste, (…). Su tenencia acreditará derecho o autorización para usar el automotor, pero no eximirá de la obligación de justificar la habilitación personal para conducir. La cédula, la licencia para conducir y el comprobante de pago de patente son los únicos documentos exigibles para circular con el automotor, y las autoridades provinciales o municipales no podrán establecer otros requisitos para su uso legítimo. Será obligatorio exhibir esos documentos a la autoridad competente, pero no podrán ser retenidos si no mediare denuncia de hurto o robo del automotor u orden de autoridad judicial”.
Conforme a la norma citada, el Estado federal, dejaba a cargo de las provincias la emisión de las licencias de conducir e introducía como requisitos “sine qua non” para circular el pago de un impuesto provincial como es del de automotor, utilizando dicha cláusula como medio de coacción para su pago; mientras que se reservaba la potestad de otorgar la cédula de identificación por medio de los Registros Seccionales de la Propiedad Automotor. Pero, a su vez, ponía límite en cuanto a la retención de los documentos exigidos para circular por parte de las autoridades de aplicación.
Con el dictado de la Ley 24.449 en el año 1994, el artículo 22 del Decreto Ley 6.582/58 se vio modificado tácitamente al introducir en su artículo 13 y ss. todo lo atinente a las licencias de conducir, aunque siguió dejando en mano de las municipalidades u organismos provinciales su expedición, previo a su autorización por parte de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, pero reservándose la facultad originaria de expedir las que sean para conducir vehículos de transporte de pasajeros y de carga interjurisdiccional; mientras que en su artículo 40 lo referido a los requisitos para circular:
“Para poder circular con automotor es indispensable:
a) Que su conductor esté habilitado para conducir ese tipo de vehículo y que lleve consigo la licenciacorrespondiente;
b) Que porte la cédula, de identificación del mismo;
c) Que lleve el comprobante de seguro, en vigencia, que refiere el artículo 68;
d) Que el vehículo, incluyendo acoplados y semirremolques tenga colocadas las placas de identificación de dominio, con las características y en los lugares que establece la reglamentación. Las mismas deben ser legibles de tipos normalizados y sin aditamentos;
e) Que, tratándose de un vehículo del servicio de transporte o maquinaria especial, cumpla las condiciones requeridas para cada tipo de vehículo y su conductor porte la documentación especial prevista sólo en la presente ley;
f) Que posea matafuego y balizas portátiles normalizados, excepto las motocicletas;
g) Que el número de ocupantes guarde relación con la capacidad para la que fue construido y no estorben al conductor. Los menores de 10 años deben viajar en el asiento trasero;
h) Que el vehículo y lo que transporta tenga las dimensiones, peso y potencia adecuados a la vía transitada y a las restricciones establecidas por la autoridad competente, para determinados sectores del camino;
i) Que posea los sistemas de seguridad originales en buen estado de funcionamiento, so riesgo de aplicación del artículo 72 inciso c) punto 1;
j) Que tratándose de una motocicleta, sus ocupantes lleven puestos cascos normalizados, y si la misma no tiene parabrisas, su conductor use anteojos;
k) Que sus ocupantes usen los correajes de seguridad en los vehículos que por reglamentación deben poseerlos”.
Tanto el Decreto Ley 6.582/58 y la Ley 24.449 son normas emanadas del Congreso de la Nación y ocupan el mismo rango jerárquico, pero por aplicación de los principios “lex posteriori derogat priori y lex especialis”, entendemos que la Ley 24.449 deroga
parcialmente y, por ende, modifica lo dispuesto por el art. 22 Decreto Ley 6.582/58 en cuanto a lo referido respecto a los requisitos necesarios para circular. Pero, además, modifica la limitación que había impuesto a las autoridades de aplicación, en cuanto
a la retención de la documentación necesaria para circular autorizando a la retención de la licencia de conducir en los casos previstos en los arts. 72 y 77, inc. m, n, o, s, w, x o y.
La Ley 24.449 fue adherida por la totalidad de las provincias, excepto por la provincia de Mendoza la cual se rige por la Ley 6.082. Esta ley establece como requisitos para circular en su art. 49:
a) Que el conductor acredite estar habilitado para conducir ese tipo de vehículo;
b) Que su conductor porte documento de identificación del automotor;
c) Que el vehículo lleve reglamentariamente sus chapas patentes o placas identificatorias, las que no deberán estar obstruidas por defensas u otros impedimentos, que dificulten su correcta lectura;
d) Que su conductor, residente o no en la provincia de Mendoza, porte el comprobante del seguro de responsabilidad civil por daños hacia terceros, con
cobertura vigente;
e) Acreditar el pago del impuesto automotor, correspondiente al último periodo fiscal vencido;
f) Que tratándose de un vehículo del transporte público de pasajeros, de carga, o maquinaria especial, cumpla las condiciones requeridas para cada tipo de vehículo, y que su conductor lleve la documentación especial correspondiente;
g) Que tratándose de ciclomotores, motocicletas y similares, el o los ocupantes usen casco de seguridad especial para motocicleta. Se prohíben los cascos
para uso industrial. Si el vehículo no tiene parabrisas que su conductor use anteojos de seguridad;
h) Que el número de ocupantes en un automóvil, no exceda la capacidad para la que fue construido y en ningún caso perturbe al conductor. El puesto de conducción estará ocupado indefectiblemente, por una sola persona. Los menores de doce (12) años no
podrán ocupar los asientos delanteros del vehículo;
i)Que se ajuste a la relación potencia-peso, dimensiones y peso máximo o cantidad de pasajeros permitidos por la reglamentación para cada categoría de vehículos”.
Por otro lado, mantiene el criterio de retención de la licencia de conducir para los casos establecidos en el artículo 28.
Hasta aquí lo expuesto, se puede concluir que el derecho a circular es de carácter general, del que gozan todos los habitantes de la Nación, sin importar a que provincia pertenezcan, por lo cual su regulación corresponde al Estado federal pero que a falta de ésta, las provincias, sólo podrán legislar sobre la circulación dentro de su ámbito territorial.
Como la competencia en la materia es concurrente, y la falta del ejercicio de legislar sobre la materia por parte de uno de los Estados (el federal) no se ve absorbida por el Estado que sí hizo uso de su facultad (las provincias), el Estado federal legisló sobre la
materia con posterioridad a que lo hubiesen hechos las provincias con el fin de unificar la legislación y que la misma sea aplicable a toda la Nación por igual. Si bien el art. 1 de la Ley 24.449 dispone que el ámbito de aplicación de la presente ley sólo es la
jurisdicción federal, el Estado federal al ver la necesidad de unificación, como se hizo con el Código Aeronáutico, invitó a las provincias a adherir al mencionado texto legal.
Por otro lado, al ser la Ley 24.449 una ley suprema de la Nación, las normas provinciales no pueden contradecir su texto so pena de prevalecer la ley nacional. Es así que la Ley 6.082 al establecer como uno de los requisitos para circular el “acreditar el pago del impuesto automotor, correspondiente al último periodo fiscal vencido”, estaría en contradicción con lo dispuesto al efecto por Ley 24.449.
ANÁLISIS LEY 6.082 DESDE EL PUNTO DE VISTA PENAL
La Ley 6.082 establece, entre otros, como falta gravísima en su art. 85 el de “conducir careciendo de seguro obligatorio de responsabilidad civil por daños hacia terceros” y “conducir sin habilitación o teniendo suspendida la misma”. Imponiendo como sanción la “multa” (art. 102), “retención de la licencia de conducir” (art. 113) y “retención del vehículo” (art. 114). Para los casos de circular sin el comprobante de pago del impuesto automotor, la Ley 6.082 considera que es una falta leve al disponer en su art. 86 que: “las faltas o infracciones viales no descriptas expresamente en el artículo anterior serán consideradas leves, (…). Teniendo como sanción la “multa” (art. 102) y la “retención a de la licencia de conducir” al disponer el art. 113, inc. a) que dicha retención deberá ser realizada por la autoridad policial interviniente cuando “surja una evidente violación a los requisitos exigidos por esta ley”.
Conforme surge del art. 4, la finalidad de la ley de tránsito provincial es la preservación de la seguridad vial en todo el territorio de la provincia de Mendoza, por ello, el legislador ha considerado como causales para retener el vehículo, y con ello impedir la
circulación, sólo en los casos de no poseer la correspondiente licencia de conducir, o que la misma se encuentre vencida; no poseer la cédula de identificación del automotor ni las placas metálicas identificatorias y carecer del seguro obligatorio. Con respecto a la no acreditación del pago de impuesto automotor, el legislador, sólo lo consideró una falta leve que solamente trae como consecuencia una multa y el retiro de la licencia de conducir, pero que ello no implica cercenamiento al derecho de circular, atento a que con el comprobante de la multa se puede seguir circulando por el plazo que la misma ley prevé.
Creemos necesario detenernos en la sanción impuesta por el art. 268 del Código Fiscal, el cual faculta a la Dirección Vial del Ministerio de Justicia y Seguridad, Dirección de Vías y Medios de Transporte y Municipios a secuestrar el automotor si el conductor no acreditare el pago del impuesto automotor. En nuestra opinión, hay una contradicción en el tipo de sanción que acarrea el no pago del impuesto automotor; por un lado, la ley de tránsito provincial sólo la considera leve sin impedir la circulación, mientras que el Código Fiscal impone una sanción de prohibición de circular atento a que el automotor es secuestrado.
El art. 268 del mencionado código expresa que pueden proceder al secuestro del automotor, lo que significa que dicha medida no es imperativa para la autoridad de aplicación y que su cumplimiento queda al arbitrio de la misma. Pero, además, al ser el Código Fiscal y la Ley 6.082 dos normas provinciales de igual jerarquía y que legislan sobre el mismo punto en cuestión, sostenemos que, por el principio “lex especialis”, la ley de tránsito modifica lo dispuesto por el Código Fiscal. A lo expuesto entendemos que, la ley de tránsito, al propiciar una sanción más leve por el mismo hecho corresponde aplicar el principio constitucional de “ley penal más benigna”.
El art. 4 establece que: “La Dirección de Tránsito de la policía de Mendoza y en su caso las municipalidades que hubieran resuelto ejercer su competencia en la materia a partir de la firma de los convenios a que se refiere el artículo 13, tendrán a su cargo:
a) el control del tránsito de personas y de vehículos, verificando la aplicación y el cumplimiento de esta ley;
b) la realización de las acciones tendientes a preservar la seguridad vial;
c) realizar los controles técnicos y mecánicos de los automotores, tendientes a mejorar la seguridad pública y disminuir los efectos contaminantes del medio ambiente;
d) prevenir las infracciones a las normas de tránsito y adoptar disposiciones transitorias referidas al tránsito de personas y vehículos, cuando circunstancias
de orden o de seguridad pública lo requieran;
e) desarrollar las campañas de educación vial que permitan capacitar a la población para el correcto uso de la vía pública, según las pautas que el poder ejecutivo, a través del consejo de educación vial, dicte en el marco de la presente ley;
f) organizar el sistema de estacionamiento de vehículos en la vía pública;
g) la percepción de lo producido por multas y recargos por infracciones de tránsito en las jurisdicciones que se convengan”.
Mientras que el art. 11 dispone: “Sin perjuicio de lo establecido en los artículos 4 y 6, asignase al personal policial, funciones auxiliares para la represión de las faltas viales, las que se ejercerán conforme con las reglamentaciones que se dicten o que estén
determinadas por la ley orgánica de la policía de Mendoza, debiendo prestar colaboración a las autoridades de aplicación de esta ley toda vez que estas lo requiriesen.
Mediante reglamentación, el poder ejecutivo podrá asignar al personal policial funciones auxiliares de la dirección de transporte, en la prevención y represión de las infracciones que conciernan exclusivamente al transporte”.
Conforme al cuerpo legal, la única autoridad de aplicación de la Ley 6.082 es la Policía de Mendoza, pudiendo ser ejercida por las policías municipales conforme lo dispone el art. 13.
Las sanciones a la ley de tránsito, como toda norma represiva, deberán sustanciarse en un debido proceso para determinar la culpabilidad del imputado. La Ley 6.082 establece el procedimiento a seguir para aquellas faltas a la mencionada ley que no son accidentes de tránsito en los artículos 129 y ss., el cual tiene carácter de procedimiento administrativo. Dicho proceso, fundado en la garantía constitucional del art. 18, le otorga al infractor la posibilidad de presentar el descargo pertinente en su defensa ante juez competente e imparcial.
APLICACIÓN DEL CONVENIO DE COMPLEMENTACIÓN DE SERVICIOS POR PARTE DE LOS REGISTROS SECCIONALES
A lo largo de todo el trabajo hemos ido tratando distintos temas que, a nuestro entender, permiten esbozar un análisis sobre la cuestión planteada en el título, sin pensar que el mismo pueda agotarse en lo planteado. Para un mejor entendimiento del análisis, cada tema a tratar y desarrollar, será separado por puntos y subtítulos.
- Requisito del pago previo a la inscripción de los tributos:
El Convenio de Complementación de Servicios de la Provincia de Mendoza sólo dispone como requisito previo a la inscripción el pago del impuesto de sellos, al disponer en el Anexo VII, art. 4 y ss., que los Registros Seccionales percibirán el impuesto de sellos dejando constancia de ello en la Solicitud Tipo 08 y en los recibos de aranceles, los cuales deberán ser asentados en la planilla de caja. Mientras que respecto del impuesto automotor, si bien el Convenio estipula que el mismo será exigido una vez que el trámite sea retirado, es el propio Código Fiscal el que exige su pago previo a la inscripción registral al disponer en su art. 267 que: “No podrá autorizarse, inscribirse o registrarse ninguna operación relativa a vehículos, sin el pago previo del total de los anticipos vencidos del impuesto del año en que ella se realice, y del total de la deuda por los años anteriores, si existiera, correspondiente al actual titular registral del dominio. Los registros intervinientes exigirán a partir de la fecha que en cada año fije la Dirección General de Rentas, el pago del impuesto correspondiente a dicho año, en la forma que reglamente dicha repartición”.
El caso planteado en el párrafo anterior nos lleva a analizar lo siguiente. El art. 1 del RJA dispone que la transmisión del derecho real de dominio sobre automotores va a producir efectos entre parte y en relación a terceros desde la fecha de su inscripción en el Registro. Ello significa que, conforme a lo dispuesto en el Convenio y en el Código Fiscal, no se podría inscribir el derecho real de dominio a favor del adquirente hasta que no abone los impuestos. Sostener lo expuesto implicaría una violación al derecho de propiedad consagrado en el art. 17 de la C.N. que dispone: “la propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella, sino en virtud de sentencia fundada en ley”.
Teniendo presente el texto constitucional, y que una ley nacional tiene jerarquía superior a una ley provincial, y con más razón frente a un convenio entre partes, el legislador introdujo en el art. 9 del Decreto Ley 6.582/85 lo siguiente: “No podrá restringirse o limitarse la inmediata inscripción del dominio de los automotores o de sus transmisiones, por normas de carácter administrativo ajenas a los aranceles del Registro”, con el fin de proteger el derecho de propiedad que las provincias, en su afán recaudatorio, estaban violando. Es por estas razones que entendemos que lo dispuesto por el Convenio y por el Código Fiscal no puede ser aplicado por los Registros Seccionales.
De todas maneras, para evitar una omisión abusiva de sus deberes por parte de los usuarios y con ello burlar al fisco, el DNTR introdujo, en la Sección 4ª del Título II, Capítulo XVIII, el trámite de Inscripción Inmediata, mediante el cual se establece el procedimiento a seguir en caso que el usuario peticionario de una inscripción de transferencia no quiera abonar el impuesto de sellos y/o automotor, para la cual
deberá expresar su negativa mediante ST02, y si el usuario no acreditare el pago de los mismos en el término de 30 días corridos desde la inscripción del trámite, el Registro interviniente, deberá comunicar al organismo recaudador.
2) Retención de la cédula de identificación como sanción:
Hemos mencionado que todo tributo debe ser creado por ley emanada de órgano competente respetando el principio de legalidad. Desde este punto de vista,
la Ley 6.082 y el Código Fiscal de Mendoza dispone como única sanción al no pago del impuesto automotor la multa y la retención del automotor por parte de la autoridad policial (Ley 6.082, arts. 56 y ss., y 268 Cód. Fiscal). Respecto a la sanción dispuesta por el Código Fiscal ya emitimos opinión sosteniendo que la misma se encuentra modificada por la ley de tránsito por aplicación del principio “lex especialis”, y por aplicación del principio constitucional de “ley penal más benigna”.
La cédula de identificación del automotor es un instrumento público que autoriza a su titular a circular con el automotor (art. 22, Decreto Ley 6.582/58); es decir, a gozar del derecho de uso inherente al derecho real de dominio. Respecto de la licencia de conducir, en “Nedo Carlucci Domingo P/ apelación vial S/ inconstitucionalidad” la SCJM ha dicho que la misma es un documento personal cuyo titular goza sobre él un derecho de propiedad.
Entendemos que dicho criterio también le es aplicable a la cédula de identificación atento a que la misma no sólo otorga el derecho para circular a su titular, independientemente de su idoneidad para hacerlo, cuya prueba de su habilitación es la licencia de conducir, sino que acredita los datos identificatorios del automotor que se conduce y que el mismo cumple con la debida Licencia de Configuración de Modelo, lo que indica que está habilitado a circular por la vía pública.
Pero, además, el hecho de la retención de la cédula, dispuesto en el Convenio de Complementación, se convertiría en una sanción encubierta que no se encuentra legislada en la ley de tránsito, violando así el principio de legalidad establecido en art. 19 de la C.N. Y esa sanción le estaría impidiendo el uso y goce del rodado al titular, vulnerando así el derecho de propiedad consagrado por el art. 17 de la C.N., sin que haya recaído sobre la cuestión de fondo una sentencia fundada en ley anterior.
3) La retención desde el punto de vista del derecho penal:
Acá vemos que la Ley 6.082 sólo prevé la retención del rodado para los casos en que no se cumplen los requisitos para circular del art. 49 y que los mismos son considerados como faltas graves. En estos casos, ha querido el legislador proteger a las potenciales víctimas de accidentes de tránsito y, por ende, aplicar como medida preventiva el secuestro del rodado, junto con la licencia de conducir, impidiendo así el derecho de circulación, atento a que consideró como bien superior a tutelar la vida y salud de las posibles víctimas.
Pero el requisito de acreditar el comprobante de pago del impuesto automotor para circular no puede tener como fin último otro que el que tuvo en mira el legislador al crear el tributo; esto es, el de obtener los recursos económicos para cumplir con los fines del Estado; y que el mismo no afecta a los derechos de terceros por el hecho de la circulación.
La no acreditación del pago del impuesto automotor es considerada falta leve, y que además ello implicaría la retención de la licencia de conducir, pero dicha falta no tiene como fin último el carácter preventivo de impedir la circulación, como la falta grave, atento a que al labrarse el acta de infracción se lo autoriza a seguir conduciendo por el término de 30 días hábiles.
Por lo expuesto, no cabe duda que si el propio texto legal, que tiene como fin el control y resguardo de la seguridad en la vía pública, no tiene previsto una sanción de impedimento a circular por el no pago del impuesto de sellos, carece de fundamento lógico, violatorio del principio de razonabilidad impuesto por el art. 28 de la C.N., que un organismo con fines netamente distintos, como la ATM, modifique el espíritu de la propia ley de tránsito imponiendo una sanción legal mediante un convenio, y que la misma sea aplicada por un organismo que no es la autoridad de aplicación de la ley de tránsito, como son los Registros Seccionales. Ello demostraría el carácter arbitrario de la obligación impuesta a los Seccionales por parte de la ATM.
Pero es necesario, además, mencionar que dentro de las garantías que protege la Constitución Nacional se encuentra la del debido proceso, mediante la cual ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso (art. 18 de la C.N.), a lo que se agrega que la propiedad es inviolable y nadie puede ser privado de ella sin sentencia fundada en ley (art. 17 de la C.N.).
De ello se desprende, en primer lugar, que la Ley 6.082 prevé la sanción de multa y retención de la licencia de conducir para aquella persona que se encuentre “circulando con el automotor” sin el debido comprobante de pago del impuesto a los automotores, por lo que retener la cédula al momento de retirar el respectivo trámite no está tipificado como infracción, ya que ello no significa “estar circulando”; es decir, se le estaría aplicando una sanción por un delito que no ha cometido.
En segundo lugar, la retención de la cédula, por parte el Registro Seccional, implicaría una sanción penal, la de prohibir la circulación, que, como se expresó, no está fundada en una ley, pero que, además, dicha sanción se estaría produciendo sin que el usuario haya sido sometido a un proceso jurisdiccional para determinar su culpabilidad por juez competente e imparcial dándole la posibilidad de defenderse. En otras palabras, se lo sancionaría sin juicio previo y sin ley que tipifique la pena, violentando derecho de legalidad, debido proceso, de defensa y de propiedad.
4) Derecho de transitar:
Desde otro punto de vista, el derecho a circular, consagrado por la Constitución Nacional de manera general en los arts. 14 y 75, inc.13, creemos que no puede verse impedido por el no pago de un impuesto ya que se estaría convirtiendo indirectamente en un gravamen que se encuentra prohibido por la Carta Magna (arts. 9 a 12 de la C.N.).
Ello, en principio, parece ir contra la facultad que tienen las provincias para crear tributos y de regular el tránsito dentro de su territorio, como ya hemos explicado, pero sostenemos que dicha facultad no puede tener como medio para lograr su fin el coartar derechos reconocidos y amparados por la Constitución.
5) Visión desde el derecho tributario:
Teniendo presente que el tributo es el medio por el cual el Estado obtiene los recursos para sus fines, podría alegarse, so pretexto de obtener coactivamente el pago del impuesto automotor, que la retención de la cédula de identificación es un medio para disuadir al usuario de la voluntad de no pagar y así no ver el Estado menguadas sus arcas. Si bien compartimos el fin último del tributo, pensamos que el Estado no puede obtener el pago de los mismos por medio de coacción directa. El propio Código Fiscal se encarga de establecer los procedimientos necesarios para que el contribuyente sea compelido a abonar su deuda, pero ello conforme a las garantías constitucionales del debido proceso.
Para ello, el Estado, en primer lugar, emite la boleta de deuda para que sea abonada antes del vencimiento del plazo estipulado; si el impuesto no fuera pagado, el acreedor podrá iniciar juicio de apremio para obtener el cobro compulsivo del tributo, pero antes emitirá la boleta de deuda la que será requerida de pago por medio del recaudador; y en caso de no ser abonada, se iniciará el juicio de apremio.
Es decir, al contribuyente se le brindan una serie de posibilidades para realizar el pago, previo a que judicialmente se inicie el proceso de apremio.
Si como vimos, el propio Estado se encarga de establecer el procedimiento para obtener compulsivamente el cobro de los tributos adeudados, no puede alegarse que se vería menos cavada la obtención de recursos económicos para cumplir sus fines cuando tiene a su disposición los medios para obtenerlos.
En base a los cinco puntos desarrollados en los párrafos precedentes, creemos que con lo dispuesto en el Convenio de Servicio de Complementación respecto de la cédula de identificación, se están violando garantías constitucionales fundamentales (principio de legalidad, derecho de defensa, protección a la propiedad privada, derecho a circular, debido proceso, etc.) so pretexto de utilizar a los agentes de percepción como extorsionadores directos para recaudar de una manera ilegal los fondos que el Estado puede obtener por otros medios legalmente constituidos.
También en necesario aclarar que para evitar responsabilidades solidarias por el no pago de los tributos adeudados por los usuarios, los Registros Seccionales deberán dejar asentado en el legajo correspondiente la negativa de pago estipulada en el Título II, Capítulo XVIII, Sección 4a, notificando inmediatamente al ente recaudador para que inicie el procedimiento de apremio.
BIBLIOGRAFIA
*Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. Héctor B. Villegas. Ed. Depalma, Buenos Aires, 1999.
*Derecho Constitucional Argentino, Tomo I y II. Humberto Quiroga Lavié. Ed. Rubinzal-Culzoni, 2001.
*Código Fiscal de la Provincia de Mendoza. Ábalos, María Gabriela. Ed. La Ley, 2013, Tomo II.
