Por Hugo Ignacio López – Enc. Supl. del R.S. San Rafael N° 4 – Prov. de Mendoza
- El Estado y su organización
En palabras de Farrando, “en derecho administrativo es inevitable hacer referencia al Estado, el cual es definido como una realidad social y política integrada por un conjunto de hombres con asiento en un determinado ámbito territorial, con potestad soberano en lo interior e independiente en sus relaciones internacionales”.[1]
Con el fin de mantener la convivencia social y lograr el bien común, el Estado crea una relación de mando-obediencia, es decir, “ordena” o “manda” a los miembros de su sociedad que se encuentran dentro de su límite territorial mediante sus funciones legislativa, ejecutiva y judicial. Pero para lograr tal cometido también ha debido auto organizarse, crear una estructura orgánica de ministerios, secretarías, subsecretarías, entes descentralizados, etc.; que le permitan ejercer la función administrativa, mediante la cual se comunica con los integrantes de la sociedad.
Del juego armónico de los arts. 30 y 33 del C.C. podemos concluir que el Estado es una persona jurídica de carácter público susceptible de adquirir derechos y contraer obligaciones con una única personalidad, la de derecho público, aunque el mismo pueda actuar tanto en la órbita del derecho público como el privado. Ello explica las relaciones patrimoniales entre la administración y los ciudadanos; hace posible las distintas formas en que se exterioriza la voluntad del mismo (actos administrativos, hechos administrativos, reglamentos, etc.) y legitima las acciones de responsabilidad contractual y extracontractual contra el Estado.
Ahora bien, admitida la personalidad jurídica del Estado, éste necesita desenvolverse, y lo realiza mediante una estructura de órganos, los cuales están desempeñados por personas físicas cuyos actos se imputan y atribuyen al Estado. La “teoría del órgano” nos explica que existen dos órganos que se integran y complementan: 1) el órgano institución: que es el conjunto de competencias previstas por el ordenamiento jurídico, es el “cargo” donde se sentará el funcionario; y 2) el órgano individuo, que no es otra cosa que la persona física que va a ocupar ese “cargo”. Ambos órganos conforman una unidad jurídica, ya que el órgano individuo al realizar su actividad en el marco de su competencia producirá la imputación de sus actos al Estado.
Cabe preguntarse cuándo el acto realizado por el órgano individuo es imputable al órgano institución y, por ende, al Estado, o se trata de un acto por el cual la voluntad que se exterioriza es la propia del individuo. Gordillo nos enseña que la tesis mayoritaria en derecho público es la que sostiene que debe atenderse únicamente a la “apariencia externa” del acto o hecho, a su “reconocibilidad” exterior como un hecho o acto propio de la función atribuida al órgano, haya sido ella ejercida regular o irregularmente. De este modo, basta con establecer que la actuación del funcionario se ha referido a una tarea que era propia de su función, para decidir que ha actuado como órgano jurídico del Estado y que, por lo tanto, su acto no es un acto privado suyo sino un acto del Estado.[2]
- El órgano individuo. Distinción entre empleado y funcionario público. Naturaleza jurídica
El órgano individuo es la persona física que ejerce la actividad administrativa la cual es imputada al Estado. Esas personas físicas son llamadas “agentes de la administración pública o del Estado”.
A estos agentes se los suele denominar como “empleados públicos” o “funcionarios públicos”.
Antiguamente, la distinción entre empleado público y funcionario público radicaba en que el funcionario público decide, expresa la voluntad estatal; mientras que el empleado ejecuta la decisión del funcionario. Pero dicha distinción carece de sustento lógico y legal ya que no puede sostenerse que el funcionario sólo decide y el empleado sólo ejecuta, ambos, dentro del ámbito de su competencia toman decisiones y las ejecutan. Ejemplo: el Presidente de la Nación no sólo decide sino que realiza actividades materiales propias como el de asistir a un acto público, pronunciar un discurso, etc. Lo mismo sucede con un empleado de poca jerarquía, un ordenanza, ya que dentro de su función administrativa debe decidir que taza usar, cómo preparar el café, etc.
Desde el punto de vista legal, el Art. 112 del C.C. menciona a los funcionarios públicos al referirse sobre los hechos y omisiones de éstos en el ejercicio de sus funciones, pero en su respectiva nota, el artículo hace mención, y extiende la responsabilidad civil, a los demás empleados en la administración del Estado, lo que significa que para los efectos de la responsabilidad no hay distinción alguna entre empleado y funcionario público.
Lo mismo sucede con el Código Penal que en su artículo 77 expresa: “… Por los términos ‘funcionario público’ y ‘empleado público’, usados en este código, se designa a todo el que participa accidental o permanentemente del ejercicio de funciones públicas sea por elección popular o por nombramiento de autoridad competente…”.
Tanto la Ley 22.140, Régimen Jurídico Básico de la Función Pública, y su norma derogatoria, Ley 25.164, establecen que dicho régimen es aplicable a las personas que en virtud de acto administrativo emanado de autoridad competente, presten servicios remunerados en dependencias del Poder Ejecutivo, inclusive entidades jurídicamente descentralizadas; es decir, no hace distinción entre empleado y funcionario público.
En igual sentido se ha pronunciado ya la jurisprudencia, sosteniendo que el término “funcionario público” empleado en la Ley de Aduana a los fines de considerar calificado el contrabando, debe interpretarse con alcance amplio, comprensivo también de los que pudieran ser considerados “simples empleados” y que por lo tanto también un “guinchero”, por ejemplo, reviste el carácter de funcionario público a los efectos de la ley.[3]
En conclusión, podemos afirmar que, en principio, quienes se desempeñan en la administración pública, centralizada o descentralizada, tienen la calidad de funcionarios o empleados públicos. Ello no significa que el régimen jurídico aplicable sea el mismo para todos los agentes públicos. Cuando exista un régimen especial que incluya a determinados agentes públicos, como es el Decreto 644/89 para los encargados de Registros, deberá aplicarse éste, y en todo aquello no regulado por éste deberá aplicarse el régimen general estatuido por la Ley 25.164. Según Gordillo: “No habría inconveniente en hacerlo así cuando se trate de aplicar normas que hacen a los derechos del funcionario, pero no en cambio cuando se trate de aplicar restricciones o limitaciones. Tratándose de deberes, prohibiciones, etc., creemos que ellos deben surgir, sea del estatuto o normas específicas que el funcionario tenga, sea de los principios generales propios de la función pública (deber de obediencia, etc.), pero no de la aplicación analógica o supletoria del sistema general”.[4]
La naturaleza del vínculo jurídico que une al agente público con el Estado es discutida en doctrina, aunque todos concluyen que la misma no es regida por el derecho privado sino por el público.
Hay quienes sostienen que la naturaleza jurídica del vínculo se caracteriza por ser un acto administrativo unilateral en el que la voluntad unilateral de la administración pública (acto de nombramiento) basta para dar origen a la relación de empleo público; otros un acto bilateral pero no contractual, es decir, el nombramiento está compuesto por dos actos administrativos unilaterales, uno, el de la administración, dado por el nombramiento, y dos, el del agente, mediante el cual acepta el cargo; y por último, tesis mayoritaria en doctrina, los que consideran al vínculo como un contrato administrativo.
Gordillo nos explica que: “en cualquier contrato administrativo hallamos así: a) una propuesta u oferta de los interesados en celebrar el contrato con la administración; b) la adjudicación administrativa, que es la aceptación de aquella propuesta y c) la notificación de dicha adjudicación: esta última perfecciona el contrato. En la relación de empleo público la situación es idéntica: a) hay un concurso, en el cual se presentan las personas interesadas en ingresar a la administración; b) un acto de nombramiento, aceptando la solicitud efectuada y c) la notificación de dicha designación, lo que de igual modo perfecciona el vínculo. Como se advierte de esto, el observar que ya con la designación queda perfeccionado el vínculo no significa en modo alguno que no estamos ante un contrato administrativo”[5].
- El órgano y el ejercicio de la función administrativa
Hemos mencionado que el Estado, como persona jurídica de carácter público que es, necesita exteriorizar su voluntad y que para ello se vale del órgano, el cual, investido de las facultades jurídicas pertinentes, ejerce la función administrativa.
La función administrativa no es otra que: “aquella actividad que realizan los órganos estatales (ejecutivo, legislativo y judicial) excluidos los hechos y actos materialmente gubernativos, legislativos y jurisdiccionales; como también la que realizan las demás personas jurídicas públicas (órganos extra poderes, entes descentralizados, autárquicos, etc.), los entes públicos no estatales (colegios profesionales, universidades privadas, consorcio públicos, etc.) y los particulares que puedan ejercerla por delegación o autorización”.[6]
La actividad administrativa que realizan los órganos de la administración pública es ejercida en virtud de reglas que determinan la competencia de los mismos, la relación jerárquica que existe entre los órganos y cómo debe coordinarse el obrar de la administración en pos del interés de la unidad del Estado.
La competencia es definida como el conjunto de atribuciones, otorgadas por ley, que un órgano puede y debe ejercer legítimamente. Así, la Ley 19.549, art. 3 dispone que: “La competencia de los órganos administrativos será la que resulte, según los casos de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia…”. Para Farrando, la competencia, “abarca todo lo expresamente atribuido al órgano, más lo implícito en lo expreso”.[7]
A la competencia se la clasifica en razón de la materia (tarea que puede ejercer legítimamente); en razón del territorio (ámbito geográfico en el que puede desenvolver la tarea); en razón del tiempo (espacio temporal durante el cual puede ejercer la función administrativa); y en razón del grado (es el ejercicio de la actividad administrativa en función del orden jerárquico que posea el órgano en la estructura organizativa).
La competencia en razón del grado nos lleva a analizar las formas en las que el órgano superior, al que se le atribuyó la competencia originariamente, transfiere esa facultad a los órganos inferiores.
En este sentido, la competencia derivada puede ser por:
1) Delegación: el órgano transfiere a otro el ejercicio de la competencia que le fue atribuida por la ley. Dicha transferencia requiere una norma expresa que autorice la delegación, la que a su vez debe ser expresa y enunciar en forma precisa las atribuciones que ella comprende. El delegante puede revocar total o parcialmente la delegación.
2) Avocación: acá la transferencia es a la inversa, el órgano superior asume el ejercicio de competencias que son propias del órgano inferior. Ella no procede cuando la competencia del inferior ha sido asignada en mérito de una idoneidad específica o cuando ha habido desconcentración.
3) Suplencia: se da en el caso de ausencias temporales o definitivas de un funcionario, funciones que deberán ser cubiertas por la persona que establezca el ordenamiento jurídico. Si no está previsto en la norma, la competencia debe ser asumida por el superior jerárquico.
Es necesario hacer una distinción entre los conceptos de “delegación”, “descentralización” y “desconcentración”. Como bien se explicó, en la delegación hay transferencia de facultades de los órganos superiores hacia los inferiores, pero no implica la creación de un nuevo organismo. Aquel puede retomar sus funciones que le son propias en cualquier momento y, además, responde por la actividad realizada por el delegado.
En la “descentralización” y “desconcentración” la transferencia de competencia se produce por decisión legislativa por la cual, total o parcialmente, se quita la competencia al órgano superior y se la atribuye a un órgano inferior, mientras que en la delegación esa transferencia la realiza el propio órgano administrativo superior. Otra diferencia respecto de la delegación es que el órgano jerárquico superior sólo tiene facultades de supervisión y control, y a ello sólo se limita su responsabilidad.
Así, las diferencias más estructurales: “La descentralización y desconcentración implican una nueva repartición, permanente y definitiva, de funciones; el acto de descentralización o desconcentración tiene así un valor constitutivo y representa una forma de organización administrativa, un tipo de estructura estatal. La descentralización y desconcentración operan a través de actos normativos generales y abstractos, que crean competencias estables y definidas, y las atribuyen en forma determinada a ciertos órganos que serán los titulares de la función respectiva y, por ende, los responsables de su ejercicio. Por último, la descentralización y desconcentración significan un ordenamiento obligatorio de la jerarquía y funciones administrativas: cada órgano o ente que recibe la competencia desconcentrada o descentralizada es el que debe ejercerla y bajo su propia responsabilidad, por encargo de la ley; ello, sin perjuicio de la eventual admisibilidad de ulteriores delegaciones. La delegación es nada más que un medio jurídico, concreto e individual, ofrecido al órgano a quien le compete una función determinada, de poder desgravarse temporalmente del peso del ejercicio de esa competencia propia”.[8]
- Límites de la actividad administrativa
Toda actividad administrativa que desarrolle el Estado debe estar sujeta al ordenamiento jurídico. Dicho límite se impone en interés de los administrados (privado) y público.
Farrando dice que: “Los límites establecidos en interés público pueden resultar, según se trate de actividad reglada o de actividad discrecional, de normas jurídicas (leyes materiales y formales), o de normas no jurídicas (técnicas o de la política), y constituyen el mérito, oportunidad y conveniencia del acto”.[9]
Mientras los límites en interés de los administrados tienen como fin el respetar los derechos que el ordenamiento jurídico les ha otorgado; los límites en interés público se pueden dividir en dos: a) cuando esos límites son impuestos por normas jurídicas, es decir, se vinculan con el ejercicio de la actividad reglada de la administración, tiene como objetivo que la misma cumpla con sus finalidades públicas, y en caso contrario, el acto respectivo estará viciado de ilegitimidad; y b) cuando dichos límites no son impuestos por normas jurídicas. En este caso se refiere a la actividad discrecional que ejerce la administración.
La actividad discrecional está subordinada a principios legales y, por ello, deberá respetar los principios sobre la competencia y la forma; pero no ocurre lo mismo con el contenido del acto ya que este no se encuentra reglado por norma alguna. En estos casos, el contenido, estará regulado por la finalidad del acto.
Existen dos tipos de discrecionalidad, la política, que es aquella en la cual el contenido del acto se determina por cuestiones de equidad, oportunidad o de conveniencia; y la técnica, que es la que depende de un dictamen técnico previo, pero cuya valoración final queda librada al razonable arbitrio de la administración.
La actividad discrecional es lo que representa el llamado “mérito” del acto administrativo y si entre éste y el fin del acto hay discordancia, el mismo estará viciado de inoportunidad.
- Vicios del acto administrativo
Para que un acto realizado por la administración sea calificado como “administrativo” deben concurrir ciertos elementos, los cuales le van a otorgar el carácter de legítimo, oportuno y conveniente.
Para que un acto administrativo sea legítimo, éste deberá cumplir con los requisitos que prevé el ordenamiento jurídico. Así, los arts. 7 y 8 de la Ley 19.549 disponen que sean requisitos esenciales del acto administrativo la competencia, causa, objeto, procedimiento, motivación, finalidad y forma. Estos requisitos hacen a la validez del acto administrativo. Por otro lado, el art. 16 expresa que: “La invalidez de una cláusula accidental o accesoria de un acto administrativo no importará la nulidad de éste, siempre que fuere separable y no afectare la esencia del acto emitido”. Este artículo se refiere a los elementos accidentales del acto, como son el plazo, la condición y elmodo, que sólo van a afectar la eficacia del acto pero no su validez.
Cuando en la emisión de un acto se ha incumplido o excluido, ya sea total o parcialmente, alguno de estos elementos, dicho acto se encuentra viciado; es decir, tiene un defecto que afecta su validez, provocando su nulidad, anulabilidad o inexistencia.
A los efectos del presente trabajo monográfico sólo interesa hacer mención a determinados vicios puntuales del acto, a saber, el objeto, la voluntad y de forma.
Dentro de los vicios que puede padecer el objeto del acto administrativo se encuentra el de “no razonabilidad”. Farrando nos explica que: “El principio de razonabilidad tiene base en el art. 28 de la C.N. (…), y lo no razonable excede lo constitucional. Lo razonable es lo justo, lo proporcionado, lo equitativo, por oposición a lo irracional, que es lo injusto o arbitrario”.[10] Este vicio lleva consigo que el acto administrativo sea nulo.
El órgano individuo, o agente público, que ostenta el “cargo” ejerce la función administrativa mediante su actuar voluntario y esa voluntad es la que puede estar viciada. Dentro de los vicios subjetivos de la voluntad nos encontramos con la “desviación de poder”, la que se configura cuando el agente público dicta el acto persiguiendo una finalidad distinta a la prevista en el ordenamiento jurídico.
El art. 7, inc. f) de la Ley 19.549 establece que: “Habrá que cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad”. También, la voluntad del agente puede ser “arbitraria”, la que se manifiesta cuando el órgano individuo actúa por su sola voluntad o capricho, prescindiendo de toda norma jurídica y lógica. Dichos vicios también hacen que el acto sea nulo.
El mencionado art. 7 de la Ley de Procedimientos Administrativos, en su inc. e) dice que el acto administrativo “debe ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados sobre la causa”. Ello se refiere a la forma del acto administrativo. La falta de motivación acarrea la nulidad del acto ya que además de un vicio de forma constituye una arbitrariedad.
Hemos explicado que el órgano administrativo, en el ejercicio de la función administrativa, posee facultades regladas y discrecionales, sea que las facultades estén regladas en el ordenamiento jurídico o que las mismas se encuentren al arbitrio, conforme a la apreciación de oportunidad y conveniencia, del órgano respectivamente.
Si bien el acto administrativo dictado por el órgano, ya sea en uso de sus facultades regladas o discrecionales, debe cumplir con los requisitos esenciales dispuesto en la ley, en cuyo defecto el mismo se encontrará viciado, toda actividad discrecional de la administración tiene sus límites en elorden jurídico. Gordillo dice: “Estos límites a la discrecionalidad se diferencian de las facultades regladas en que constituyen por lo general limitaciones más o menos elásticas, vagas, imprecisas, necesitadas de una investigación de hecho en el caso concreto a fin de determinar su transgresión, al par que la violación de las facultades regladas es usualmente más clara, al resultar de la mera confrontación del acto con la norma legal”.[11]
Estos límites están dado por: la razonabilidad, la desviación de poder, la buena fe, el “alterum non laedere” (no perjudicar a nadie, a menos que exista un fundamento legal suficiente y razonable, sustentado fácticamente, que amerite una excepción al principio general jurídico) y principios generales del Derecho que le sean aplicables.
Cuando la actividad discrecional de la administración supere esos límites, el acto estará viciado de nulidad.
- El régimen jurídico de los encargados e interventores de Registros de la Propiedad del Automotor
El Decreto Ley 6.582/58, ratificado por Ley 14.467, que instauró el régimen mediante el cual se van a crear, transferir, modificar y extinguir los derechos sobre los automotores, dispone en su artículo 7°: “La Dirección Nacional de la Propiedad del Automotor y de Créditos Prendario será el Organismo de Aplicación del presente régimen, y tendrá a su cargo el Registro Nacional de la Propiedad del Automotor.
El Poder Ejecutivo Nacional reglará la organización y el funcionamiento del mencionado Registro (…). El Poder Ejecutivo Nacional podrá disponer que determinadas inscripciones o anotaciones se cumplan ante la Dirección Nacional, en forma exclusiva o concurrente con los Registros Seccionales…”.
Mediante la ley, el legislador, crea dos órganos, la Dirección Nacional y el Registro Nacional de la Propiedad del Automotor. Ambos son órganos desconcentrados de la administración central con facultades decisorias dentro del ámbito de competencia que le atribuye el ordenamiento jurídico.
Así, podemos hacer un análisis de las facultades que cada uno de estos órganos, Poder Ejecutivo, Dirección Nacional de la Propiedad del Automotor y Créditos Prendarios y el Registro Nacional de la Propiedad del Automotor tienen dentro del régimen que regula a los automotores.
Conforme al Decreto Ley 6.582/58 tienen las siguientes facultades:
Poder Ejecutivo: a) Reglamentar la inclusión de otros vehículos automotores al RJA; b) Reglar la organización y funcionamientos de los RR.SS., determinar el número de Seccionales en que se dividirá el territorio y los límites en los cuales ejercerán su competencia; c) Determinar qué trámites se deberán inscribir o anotar ante la DNRPA en forma exclusiva o concurrente con los Seccionales; d) Determinar los aranceles que percibirán los RR.SS. por los trámites que se realicen ante ellos, como también, los que estén exceptuados de arancel; e) Reglamentar en qué momento se considera realizado el cambio de radicación; f) Disponer el momento a partir del cual se inscribirán las prendas sobre automotores; g) Determinar los elementos de individualización; h) Reglamentar las características de la placa de identificación del automotor; i) Designar y remover a los encargados de Registro; j) Reglamentar los procedimientos y plazos para interponer recursos y sustanciar su trámite.
Dirección Nacional de los Registros Nacionales de la Propiedad Automotor: a) Órgano de aplicación del RJA y está a cargo de los RR.SS.; b) Controlará el funcionamiento de los RR.SS.; c) Realizará los trámites que determine la reglamentación; d) Dispondrá el archivo ordenado de copias de los instrumentos que se registren; e) Establecer los recaudos exigidos para acreditar el lugar de radicación de los automotores; f) Establecer las solicitudes tipo que deberán utilizarse en los trámites que se peticionen ante los RR.SS. y las personas que podrán certificar, y en qué forma, las firmas en ellas; g) Dictar las normas sobre inscripción de prenda sobre automotores; h) Determinar los tipos de cédulas que se expedirán, la vigencia y forma de renovación; i) Establecer otros medios de identificación de los automotores; j) Determinar los requisitos y la forma de uso de las placas provisorias; k) Promover la designación y remoción de los encargados de Registro; l) Iniciar acciones para obtener la declaración de nulidad de las inscripciones registrales o de los documentos que las acrediten; m) Registrar a los comerciantes habitualistas.
Registros de la Propiedad Automotor: Respecto a las atribuciones que tienen los Registros de la Propiedad del Automotor, conforme al Decreto Ley 6.582/58 y sus modificatorias, y el Decreto 335/88 es la de inscribir y/o anotar la transmisión, modificación y extinción de los derechos y gravámenes sobre automotores así como todos aquellos trámites que disponga el órgano de aplicación, conforme a los procedimientos establecidos por éste.
El Decreto Reglamentario 335/88 confiere las siguientes facultades:
Poder Ejecutivo: a) Delega en el secretario de Justicia la designación y remoción de los encargados de Registro y la fijación de los aranceles que percibirán los Seccionales por los trámites que se peticionen ante ellos.
Dirección Nacional de los Registro Nacionales de la Propiedad Automotor:
- a) Organizar las prestaciones centralizadas y jurisdiccionales de los servicios establecidos por el Régimen Jurídico de la Propiedad del Automotor y controlar su funcionamiento; disponer y realizar inspecciones y verificaciones a los Registros Seccionales; impartir instrucciones generales o particulares a los encargados de Registros; entender en los recursos que se deduzcan contra las decisiones de los encargados de Registros y elevar, en su caso, las actuaciones a la Cámara Federal correspondiente; interpretar las normas aplicables en la actividad registral automotor para uniformar la actuación de los Registros Seccionales; b) Dictar las normas administrativas y de procedimiento relativas a los trámites registrales y a la organización y funcionamiento de los Registros Seccionales; c) Proponer la fijación de los aranceles por los servicios que prestan los Registros Seccionales y las retribuciones de sus encargados y de las entidades contratadas; d) Ejercer la superintendencia sobre los encargados de Registro y fiscalizar que den cumplimiento a las normas vigentes en materia registral y orgánico-funcional; e) Intervenir los Registros Seccionales y designar a sus interventores, en caso de acefalía, suspensión, licencia prolongada, o ausencia injustificada de su titular, o cuando se comprueben o presuman graves irregularidades y, en general, cuando ello sea indispensable para asegurar la continuación de la prestación del servicio público a cargo de aquéllos; f) Asignar funciones de encargado suplente o suplente interino de los Registros Seccionales y disponer su desafectación; g) Otorgar licencia ordinaria y extraordinaria a los encargados de Registro; h) Habilitar los locales donde funcionarán los Registros Seccionales, y disponer su desafectación al servicio cuando no cumplan con las exigencias impuestas por las reglamentaciones pertinentes; i) Determinar las personas y lugares autorizados para realizar las verificaciones físicas.
Decreto 644/89, modificado por Decreto 2.265/94:
Poder Ejecutivo: a) Delega en el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos la designación y remoción de los encargados; b) Delega en el secretario de Justicia la retribución que perciben los encargados por sus funciones, y lo referente a los gastos que deben solventar éstos para brindar el servicio.
Dirección Nacional de los Registro Nacionales de la Propiedad Automotor: a)Disponer qué documentación es necesaria para solicitar licencia por enfermedad por parte del encargado; b) autorizar a los encargados para solicitar franquicia por un tiempo mayor a 5 días; c) Sancionar disciplinariamente a los encargados según la gravedad del hecho, ya que también, dicho Decreto le otorga facultades sancionatorias al secretario de Asuntos Registrales y Ministro de Justicia; d) Instruir el sumario administrativo.
Como puede verse, los órganos administrativos obtienen su competencia por medio del Poder Legislativo, y otras del Poder Ejecutivo por vía de reglamentos.
- Figura jurídica del encargado e interventor de Registro de la Propiedad del Automotor
El Poder Ejecutivo es el encargado de designar y remover a los encargados de Registros de la Propiedad del Automotor (Decreto Ley 6.582/58, art. 36) a propuesta de la Dirección Nacional (Decreto Ley 6.582/58, art. 36 y Decreto 335/88, art.1). Pero la facultad de designar y remover fue delegada, en primer lugar, en el secretario de Justicia (Decreto 335/88, art.3) para luego delegarla en el Ministerio de Justicia (Decreto 644/89, modificado por Decreto 2.265/94).
El art.3 del RJA establece que: “La función del Encargado de Registro no constituye relación de empleo, y el desempeño de sus tareas será personal e indelegable (…). Los colaboradores del Encargado de Registro carecen de toda relación con el Estado, y en consecuencia, no podrán permanecer en la sede del Registro ni desempeñar tareas en él cuando el Encargado cese en su cargo; o cuando se disponga la intervención del registro, todo ello sin perjuicio de la relación laboral que podrán continuar manteniendo con su empleador o sus derecho-habientes”.
Por su parte, el Decreto 644/89, modificado por su similar 2.265/94, dispone en su art.1° que: “Los Encargados de Registro son funcionarios públicos dependientes de la DNRPA y CP (…)” y que “la función del Encargado del Registro no constituye relación de empleo, y que ésta se regirá en los aspectos orgánicos funcionales por las normas del presente decreto y las que al efecto dicte el Ministerio de Justicia y la DNRPA y CP”.
El procedimiento para su designación y remoción se encuentra normado en los Decretos 644/89 y 2.265/94, y resolución del Ministerio de Justicia 238/03.
Conforme al artículo 3° de la Ley 25.164, toda persona que habiendo sido designada conforme lo previsto en dicha ley, prestan servicio en dependencias del Poder Ejecutivo, son considerados personal que integra el Servicio Civil de la Nación, es decir, son empleados públicos. Hemos explicado que cuando un agente de la administración está sometido al régimen de derecho público, la distinción entre funcionario y empleado público carece de sentido por lo que cabe concluir que el encargado de Registro es un agente de la administración pública sin importar como lo denomine la legislación, atento a que ha sido puesto en función mediante el procedimiento que la ley establece al respecto para cumplir con la función administrativa del Estado.
La jurisprudencia es clara respecto a la naturaleza jurídica del encargado de Registro. Si bien la Sala V de la Cámara Nacional en lo Contencioso Administrativo, en “Longobardo Marta Cristina y Otro C/ E.N. – M.J. – DNRPA y CP S/ Amparo Ley 16.986” ha dicho que los encargados de Registros cumplen una función pública pero que no existe una relación de empleo público entre éstos y el Estado por no darse las notas características de dicha relación (los edificios en los que funcionan los Seccionales son de propiedad o locados por los encargados; el personal está a cargo de los titulares de dichos Registros; no perciben sueldos sino emolumentos; tienen un régimen previsional diferente al del empleado público; asumen los riesgos propios de la actividad), por lo que considera que la naturaleza jurídica se trata de una profesión liberal con regulación del Estado.
Por otro lado, la Sala II de la mencionada Cámara, en “Castro Raúl Adolfo C/ PEN – M.J. y D.H. Dto. 894/01 S/ proceso de conocimiento” dispone que los encargados de Registros se encuentran alcanzados por el sistema general de incompatibilidades que dispone el Decreto 8.566/61, modificado por similar 894/01, por cuanto se hallan configuradas las tres condiciones necesarias para que se den las incompatibilidades: 1) el encargado desempeña un cargo público; 2) que dicho cargo se desempeña dentro del P.E.; y 3) que el mismo se encuentra remunerado (aranceles y tasas). En este mismo sentido se pronunció la Procuración Fiscal ante la CSJN en “Boschetti Lidia Ana C/ E.N. – M.J.- DNRPA y CP – Decreto 894/01 S/ proceso de conocimiento”, cuyos fundamentos se encuentran en el Dictamen que dicha Procuración hizo en Longobardo Marta Cristina y que la CSJN compartió.
El inconveniente que suscita la naturaleza jurídica del encargado de Registro radica en la distinción que la norma hace respecto a dicha figura. Por un lado, los Decretos 335/88, 644/89 y 2.265/94 establecen que la “función del Encargado de Registro no constituye relación de empleo”, pero, por su parte, el Decreto 2.265/94 es determinante en su artículo 1°: “Los Encargados de Registro son funcionarios públicos”.
Es evidente que la norma jurídica ha realizado la distinción entre empleado público y funcionario público, pero tanto el empleado como el funcionario público son el órgano individuo cuyo obrar dentro de la competencia del órgano institución, es imputable al Estado; es decir, son las personas físicas de las que se vale el Estado para cumplir sus fines, a pesar de la distinción que por un lado hace el RJA y su decreto reglamentario al establecer que la función del encargado no constituye relación de empleo y, por el otro, el Decreto 2.265/94 que le asigna el carácter de funcionario público.
Ambas relaciones, la de empelado público y funcionario público, poseen caracteres propios y que, como afirma Marienhoff, contribuyen a determinar su régimen jurídico. Para el autor mencionado, estos caracteres son: el cargo debe ser ejercido personalmente por el funcionario o empleado público; la relación de función o de empleo públicos tiene lugar en vida del funcionario o del empleado; la relación de función o de empleo públicos rige para el futuro: “ex nunc”. No tiene efecto retroactivo (“ex tunc”); sólo pueden ser funcionarios o empleados públicos las personas “físicas”, no las personas jurídicas. [12]
Como se puede apreciar, estos caracteres son aplicables a la figura del encargado de Registro, por lo que la brecha realizada por el ordenamiento jurídico entre la distinción de empleado y funcionario público se cierra, por lo que dicha distinción para el que traza estas líneas carece de relevamiento.
La naturaleza jurídica del acto administrativo que da origen a la relación entre encargado de Registro y el Estado es de carácter contractual; es decir, entre las partes se celebra un “contrato administrativo.
Como en todo contrato administrativo en general, el celebrado entre el Estado y el encargado de Registro, posee los siguientes elementos: a) Una de las partes es un ente público (El Estado) que ejerce su competencia para celebrar dicho contrato; b) El co-contratante deberá ser capaz para exteriorizar su voluntad y aceptar el contrato; c) El objeto del contrato será el ejercicio de su función de acuerdo a lo que disponga el ordenamiento jurídico y el órgano de aplicación y así satisfacer (finalidad) una necesidad colectiva, que no es otra cosa que el interés público de dar certeza y seguridad jurídica a la creación, modificación, transferencias y extinción de derechos y gravámenes sobre automotores; d) Para la selección del co-contratante se deben seguir los pasos procedimentales pertinentes, que en el caso de los encargados, el método de selección es el concurso, dispuesto por Resolución del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos N° 238/03; e) El acto de nombramiento y f) La notificación del mismo.
Por otro lado, el contrato tiene determinados caracteres como el de subordinación, en el cual una de las partes goza de privilegios y potestades que la otra no, lo que genera una superioridad jurídica respecto del Estado y una inferioridad jurídica respecto del encargado (mutabilidad o “ius variandi”, facultad sancionatoria); es “intuito personae” atento a que a la administración requiere que el contratista cumpla con una serie de requisitos y procedimientos.
A lo expuesto debemos agregar que también le son aplicables a la relación jurídica entre el Estado y el encargado de Registro lo referido a las formas de extinción de los contratos administrativos, a saber: rescisión por razones de interés público (dentro de los límites propios a la actividad discrecional del Estado); por nulidad provocada por vicios en el modo se selección del co-contratante; por renuncia del contratista; por incumplimiento de sus funciones.
Como queda de manifiesto, el encargado de Registro, como agente público de la administración que es, celebra un contrato administrativo con el Estado mediante el cual ejerce las funciones propias que la ley le impone, pero que además goza de la estabilidad del art. 14 bis de la Constitución Nacional mientras dura su buena conducta, es decir, mientras no se demuestre en proceso sumario que su conducta cometió alguna de las faltas que la ley dispone y que, como sanción, acarrean la extinción del vínculo.
- La figura del interventor y su naturaleza jurídica
El mayor inconveniente radica en determinar si la naturaleza jurídica que caracteriza a la relación de empleo entre el interventor y el Estado es contractual, y si lo es, qué similitudes y diferencias posee con la relación entre el encargado y el Estado.
Conforme a lo dispuesto en el Decreto 335/88, art. 2°, y Decreto 644/89, art. 8, es el órgano de aplicación a quien se le delegó la facultad de intervenir los Registros Seccionales por las causales que el mismo ordenamiento jurídico establece. Por Resolución 270/04 del Ministerio de Justicia se restableció la vigencia de la Resolución M.E. y J. 2.048/85 por la cual se establece que los interventores, que asumen las funciones propias de los encargados Titulares, percibirán los emolumentos que le correspondiesen a dichos encargados, con los cuales afrontarán los gastos obligatorios y necesarios para cumplir con la función propia de su cargo.
La circunstancia que el interventor sea designado por un órgano inferior al Ministerio de Justicia y que su duración en el cargo sea limitada puede llevar a concluir que no estamos ante un empleado público o funcionario público.
La Resolución M.E. y J. 2.048/85, modificada por Resolución M.J. y D.H. 120/12, dispone que, si la “intervención recayera en un agente de la Dirección Nacional”, por lo cual permite que la intervención sea realizada por el personal permanente de la administración pública “percibiendo la remuneración propia de su cargo, con más las sumas adicionales que pudieran corresponder” y “con los emolumentos que hubiere correspondido al encargado del Registro se sufragarán los gastos que obligatoriamente éste debe afrontar”. En conclusión, podemos afirmar que hay dos regímenes para intervenir un Seccional, ya sea por un agente de la Dirección Nacional, en cuyo caso no hay un contrato diferente al celebrado por el cual desempeña sus funciones en la Dirección Nacional sino una asignación de funciones diferentes conservando los derechos y obligaciones propias de su cargo; o por una persona ajena a la administración pública mediante la celebración de un contrato administrativo de carácter transitorio, no permanente, hasta que sea designado un encargado titular. Respecto a la figura del interventor agente de la DNRPA no hay mayores inconvenientes en afirmar que son empleados o funcionarios públicos; pero respecto del interventor que no es agente de la administración pública y que sólo ingresa para desempeñar las funciones de encargado titular puede suscitar duda respecto a qué tipo de relación puede tener con el Estado.
Marienhoff nos arroja luz sobre el tema al exponer lo siguiente: “el concepto de funcionario público o de empleado público no se caracteriza por la índole de la designación o forma de ingresar a la Administración Pública, sino, ante todo, por la realización o cumplimiento de funciones esenciales y específicas propias de la Administración Pública, o por la contribución a que tales funciones sean realizadas”.[13] Así, cuando el Decreto 644/89 establece que el interventor ejercerá las funciones propias de encargado de Registro, está asignándole “funciones esenciales y específicas propias de la Administración”, por lo que la relación entre el interventor y el Estado es de empleo público.
Como la calidad de empleado o funcionario público del órgano individuo depende de la índole de la actividad que ejerce, tampoco la duración transitoria de esa actividad obsta a que no se califique de empleado o funcionario público al interventor que no es personal permanente de la DNRPA.
Al respecto es claro Marienhoff al decir: “Hay otras personas cuya actuación en la función o empleo públicos es “temporaria”, transitoria, es decir por un lapso determinado; así ocurre con gran parte de los miembros de los directorios de las entidades autárquicas institucionales. Pero como la “permanencia” constituye el “principio” en el ejercicio de un cargo público, el carácter temporario de tal ejercicio debe surgir de texto expreso, o de la propia índole de la función o actividad, como ocurriría con la designación de un “interventor” en una repartición administrativa, cuyas funciones son, ciertamente, “temporarias” y “excepcionales”. Sería inconcebible una “intervención” con carácter “permanente” pues, desde el punto de vista técnico, trátese de una simple medida de control represivo”.[14]
Podemos concluir que el interventor externo (por oposición al interventor agente de la administración pública) es un funcionario público y como toda relación entre un agente público y el Estado, la naturaleza jurídica del interventor externo también es de carácter contractual, pero difiere de la del encargado titular, ya que éste posee estabilidad en su cargo mientras dure su buena conducta. La función principal del interventor es la de suplir al órgano individuo hasta que las causales por las cuales se produjo la intervención se regularicen y se designe, mediante concurso público, a un encargado titular.
Como ya expuse, la normativa le otorga al interventor externo las mismas funciones que al encargado titular, es decir que es un funcionario público y podrá designar, a su cargo, colaboradores para que lo asistan en sus funciones. Dichos colaboradores carecen de relación con el Estado y en caso de remoción del encargado/interventor los mismos no podrán permanecer ni desempeñar tareas en el Registro Seccional, sin perjuicio de la relación laboral que podrán continuar manteniendo con su empleador.
Los colaboradores que contraten los interventores para poder ejercer sus funciones acorde a la normativa vigente no son bajo la órbita del derecho público sino del derecho privado, en este caso el laboral.
El ordenamiento jurídico aplicable a los interventores nada refiere respecto al plazo durante el cual éste dura en su cargo ni cómo será su remoción. Entiendo que el plazo durante el cual el interventor ejercerá sus funciones debe ser razonable. La Resolución 356/04, derogada por su similar 270/04, establecía que las intervenciones serían dispuestas por un plazo máximo de 6 meses, pero a falta de norma expresa, la razonabilidad estará dada por el hecho que causó la intervención y el tiempo necesario para que el servicio sea prestado con total normalidad.
Respecto a la remoción del interventor, aplicarle lo dispuesto en el Decreto 6.582/58, su decreto reglamentario y el Decreto 644/89, en principio, sería otorg arle la estabilidad que establece el art.14 bis de la Constitución Nacional, cuando no fue designado por la autoridad competente mediante el proceso de concurso por oposición y antecedentes y, por ende, gozar de permanencia.
- Responsabilidad del Estado
Siguiendo a Farrando podemos decir que: “habrá responsabilidad del Estado cuando los hechos y actos emitidos por sus órganos en ejercicio de sus funciones ocasionen un daño o perjuicio susceptible de apreciación pecuniaria”. [15] La responsabilidad se basa en el principio de justicia y supone la necesidad de reparar un desequilibrio producido, en este caso por el Estado, en la relación con otros sujetos.
Como presupuesto para que exista responsabilidad tiene que acaecer un hecho o acto, lícito o ilícito, que produzca un daño y que ese hecho o acto se imputable al Estado. Así el art. 1° de la Ley 26.944 sobre responsabilidad estatal dice que: “esta ley rige la responsabilidad del Estado por los daños que su actividad o inactividad les produzca a los bienes o derechos de las personas”.
La mencionada ley distingue entre responsabilidad por actividad o inactividad ilegítima y por actividad legítima. El art. 3º se refiere a la actividad o inactividad ilegítima y agrega como requisito que exista “relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue y falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado,” agregando que: “la omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado.
El art. 4º se refiere a los requisitos para que surja la responsabilidad por el daño producido por la actividad legítima para lo que exige que haya “relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva entre la actividad estatal y el daño; ausencia de deber jurídico de soportar el daño y sacrificio especial en la persona dañada, diferenciado del que sufre el resto de la comunidad, configurado por la afectación de un derecho adquirido”.
Al reconocerse la responsabilidad estatal por el ejercicio de su actividad de forma legítima se está prescindiendo del elemento esencial que es la “culpa” para dar paso al de “injusticia”, es decir, que el derecho hace responsable al Estado si por su obrar se produjo una injusticia por más que dicho actuar haya sido legítimo, es decir, se admite la responsabilidad extracontractual del Estado. Así lo reconoce el art. 1º: “La responsabilidad del Estado es objetiva y directa.
Cabe hacerse la siguiente pregunta: ¿El acto administrativo por el cual la DNRPA, haciendo uso de sus facultades discrecionales, remueve a un interventor externo, genera responsabilidad al Estado por los daños producidos?
Como dije en párrafos anteriores, la Ley 26.944, hace distinción entre actividad legítima e ilegítima como hecho generador de responsabilidad. “Para determinar si un acto o hecho puede ser atribuido a una persona jurídica no se debe atender a la competencia, que sirve para diferenciar sólo su actuación legítima de la ilegítima, sino a la apariencia externa de ellos. Si son reconocibles como propios de la función o actividad normalmente desarrollada por el órgano para cumplir con los fines encomendados al ente, a éste último se le imputan”.[16]
Ahora bien, ese acto administrativo, producto de la actividad legítima del Estado y por ende imputable a éste, debe reunir los elementos tipificados de los mismos, es decir, poseer una causa que se sustente en los hechos y en el derechos, un objeto cierto, física y jurídicamente posible, razonable, y que el mismo cumpla con la finalidad que el ordenamiento jurídico le otorga al órgano para emitir dicho acto.
El acto administrativo por el cual se remueve a un interventor externo, alegando que dicha remoción es para asegurar la correcta prestación del servicio, y que no funde la emisión del acto en hechos concretos que ameriten la misma, por algún tipo de irregularidad, o que la motivación es que por razones “políticas” es necesario la designación de otro interventor peca del vicio de “arbitrariedad o desvió de poder” ya que el acto respectivo, sin que media justa causa, carece de los hechos necesarios para producir la motivación que justifique que el objeto sea razonable y, por lo tanto, cumpla con los fines propuestos por la norma al otorgar las facultades de remover a un interventor al órgano respectivo, en este caso a la DNRPA y CP.
Como puede observarse, el acto es nulo, de nulidad absoluta, pero ella deberá declararse en sede administrativa o judicial.
Como bien establecen los Decretos 335/88 y 644/89, el interventor va a cumplir la función del encargado de Registro, y por ello se le aplica todo el régimen de éste, es decir, tanto la infraestructura como el personal necesario para cumplir con las exigencias que la prestación del servicio requiere, es a costa y riesgo del interventor, pero removido éste, el personal, cuya relación de empleo no es con el Estado sino con el interventor, rigiendo para la misma la Ley de Contrato de Trabajo, no puede permanecer en la sede del Seccional, extinguiéndose así la relación laboral entre ambos.
Por otro lado, tanto el Decreto 644/89 y el 2.265/94, y la Resolución M.E. y J N° 2.048/85, nada dicen sobre el plazo mediante el cual los interventores deberán ejercer su función, pero visto la finalidad que tuvo en miras el legislador al crear la figura del interventor, este plazo debe ser razonable, es decir, el necesario para remover las circunstancias que llevaron a que el servicio se preste con irregularidad y por ende su intervención. Tampoco dice la norma mencionada cuándo o por qué motivos debe ser removido un interventor y reemplazado por otro, por lo que se entiende que el legislador lo dejó a criterio del órgano de aplicación, es decir, está dentro de las facultades discrecionales del órgano.
Pero como pudimos explicar, estas facultades no son absolutas y cada actividad que realiza la administración debe cumplir con los requisitos mencionados.
Creo que el acto administrativo que remueve a un interventor y posee los vicios que mencioné cumple con los requisitos que menciona el artículo 4º de la Ley 26.944 ya que el perjuicio es mesurable pecuniariamente (ej. indemnización laboral), el hecho que provoca el daño deriva de un acto de la administración en forma directa, por lo cual el nexo causal es exclusivo y hay un sacrificio especial, no sólo en la persona del interventor sino en todo su grupo familiar, ya que las sumas para cubrir el costo de las indemnizaciones laborales los pone virtualmente en una situación de indigencia.
Respecto a la obligatoriedad de soportar el daño, creo que no es aplicable a los interventores ya que la asunción de sus funciones es transitoria con vista a regularizar una situación anormal; no tiene estabilidad, por lo cual no puede prever cuáles serán sus consecuencias desde lo patrimonial.
No es lo mismo un interventor que lleva 3 meses en sus funciones a uno que lleva 5, 8, 10 o 15 años. Es evidente que ninguno de esos interventores podía imaginarse, al momento de asumir el cargo, que su transitoriedad iba a rayar la permanencia. A ello hay que agregarle que no es posible contratar a los colaboradores bajo alguna de las modalidades que establece la LCT, ya sea la del contrato eventual o la del contrato por tiempo determinado, sin que los mismos no se conviertan en contratos por tiempo indeterminado visto el tiempo prolongado en que prestan sus servicio, por lo que el perjuicio que genera la irregularidad es enorme; y que no está en manos de los interventores poder solicitar se regularice la situación de los Seccionales intervenidos sino que es al propio Estado al que le corresponde regularizar todas aquellas situaciones de precariedad para que el servicio se preste de forma eficiente ya que el encargado que es titular, y goza de estabilidad, puede hacer las previsiones necesarias de infraestructura y personal para prestar un mejor servicio y así cumplir con los fines del Estado. Nadie puede soportar el daño causado por la desidia o negligencia de otro.
Por otro lado es necesario analizar la situación de remoción por alguna de las casuales previstas en el artículo 36 del Decreto Ley 6.582/58 o el art. 8 del Decreto 644/89.
Como ya mencioné reiteradamente, el interventor no goza de la estabilidad que otorga el art.14 bis de la Constitución Nacional por su naturaleza transitoria. Pero considero que ese hecho no obsta a que ante una acusación, por parte de la administración, de haber incurrido en alguna de las casuales que motivan su remoción, el interventor no goce del derecho de defensa establecido por el art. 18 de la Constitución Nacional: “Es inviolable la defensa en juicio de la persona y los derechos”. Éste tiene como fin primordial que toda persona pueda contar con la posibilidad de ser oído, y alegar y probar su derecho, para así obtener una sentencia o resolución rápida y justa, en caso contrario dicha sentencia o resolución carecería de fundamento y por ello se encontraría viciada de arbitrariedad.
- Responsabilidad laboral del Estado
Se plantea la situación de si el Estado puede responder solidariamente, en los términos de la Ley de Contrato de Trabajo, junto con el interventor por la extinción del contrato de trabajo como causa de la remoción de aquel por parte de la administración.
El art. 21 de la Ley de Contrato de Trabajo define al mismo diciendo que: “Habrá contrato de trabajo (…) siempre que una persona física se obligue a realizar actos, ejecutar obras o prestar servicios en favor de la otra y bajo la dependencia de ésta (…) mediante el pago de una remuneración”. La nota característica que identifica al contrato de trabajo es la relación de dependencia; al respecto Grisolia expone que “el trabajador protegido por la LCT y el derecho individual del trabajo es el que presta su actividad personal a cambio de una remuneración, en relación de dependencia o subordinación respecto de otro (…) que requiere de sus servicios. Es decir que trabaja en una organización ajena sometido a las directivas o instrucciones que se le imparten y bajo el riesgo de otro, que recibe la tarea y la dirige: no asume riesgos económicos”.[17]
El decreto reglamentario del RJA le permite al encargado de Registro designar, a su exclusivo cargo, colaboradores para que le asistan en sus funciones y que los mismos carecen de toda relación con el Estado (art. 3º).
Es así que el encargado de un Seccional contratará al personal necesario para cumplir con las funciones que el Estado le encomendó al designarlo en el cargo, pero dicha contratación no es a nombre del Estado, es decir, como órgano institución, sino a nombre personal, como persona física distinta de aquella que ejerce el cargo. Es de destacar que ya no existe la posibilidad de omitir la contratación de colaboradores ya que la actividad registral de nuestros días dista mucho de la realidad que se vivía al momento de dictar el Decreto 335/88, por lo cual, es, en los hechos, una obligación la contratación de personal para poder cumplir con la función de forma eficiente.
En principio, los trabajadores que colaboran con el encargado se encuentran en una relación de dependencia respecto de éste y por lo cual dicha relación es regida por la Ley de Contrato de Trabajo conforme lo dispone el artículo 21, 22 y 23 del mencionado texto legal.
La relación de dependencia es la subordinación que tiene el trabajador respecto al empleador en tres sentidos:
- – La dependencia “técnica” es la que se da cuando la fuerza laboral del trabajador es dirigida según los pareceres y objetivos del empleador.
- – La dependencia “económica” es la que se refiere a que el trabajador no obtiene el producto de su trabajo ni comparte ni el riesgo ni los mayores beneficios del empleador, y por su trabajo sólo recibe una remuneración.
- – La dependencia “jurídica” que consiste en las facultades de organización, dirección, control y poder disciplinario.
Tanto para la doctrina como para la jurisprudencia, mientras exista relación de dependencia económica y jurídica va a existir contrato de trabajo ya que la dependencia técnica puede variar en función del nivel de conocimiento técnico que requiera la empresa, a mayor calificación del personal menos dependencia técnica y viceversa.
La figura del encargado registral es tan compleja, atípica, y hasta diría única, por sus características, que es imposible encuadrarla dentro de una normativa específica ya que es un funcionario público regido por el derecho público, pero asume responsabilidades de carácter privado y de forma personal, y por lo tanto regido por el derecho común. Esto hace que ante una situación dada, como es el caso del personal que trabaja en los Seccionales, las normas jurídicas deban ser aplicadas con carácter amplio ya que sus derechos se verían vulnerados.
Es necesario aclarar que lo expresado hasta aquí es respecto de los interventores externos y no de los encargados titulares o interventores de la DNRPA, más allá que por una cuestión de mención normativa casi siempre se nombre a la figura del encargado, ya que los primeros tienen estabilidad por lo que se le aplica el derecho público y ante cualquier situación que requiera su remoción, dicho acto es imputable al encargado y, por ende, responsable de sus consecuencias (excepto la remoción por supresión de cargo); y respecto de los segundos, al ser los interventores y demás colaboradores agentes de la administración pública, toda su responsabilidad se rige por el derecho público.
Un estudio diferente requeriría el hecho de que el interventor sea agente de la DNRPA y los colaboradores no, es decir, regidos por la LCT, ya que el empleador sería directamente el Estado por lo que sería responsable ante cualquier violación al régimen laboral. Pero no es el tema que pretendo explicar con el presente trabajo.
Habiendo expresado que para que exista contrato de trabajo tiene que haber relación de dependencia, cabe preguntarse para quién trabaja, quién obtiene los beneficios de la fuerza laboral del trabajador, quién dirige ese trabajo y quién asigna los recursos para pagar la remuneración.
El empleado de un Registro Seccional, al realizar las tareas de atención al público, ingreso de trámites, cobro de aranceles, revisado y posterior procesamiento de los trámites ingresados, está colaborando con la función pública otorgada al encargado, es decir, con los fines de registración que el Estado requiere para otorgar seguridad jurídica en la creación, modificación, transmisión y extinción de los derechos sobre automotores.
La función del Encargado, la cual es personal e indelegable, no puede escindirse de su pertenencia a un órgano, es decir, el trabajador al colaborar con el encargado lo está haciendo con el Estado mismo por ser aquel un órgano de éste. Si el empelado registral colabora para que el encargado cumpla con su función pública, por lo cual está colaborando para el Estado, significa que el beneficiario de ese trabajo también es el Estado.
Ahora bien, el Decreto 335/88 dispone que es la DNRPA quien asigne la función de encargado suplente e interino determinando qué funciones puede ejercer y cuándo (Cap.1, Secc. 2ª del RINOF) con el fin de mantener una buena y eficaz prestación del servicio (art. 7, Decreto 644/89), y que es el encargado quien responde ante un hecho, acto u omisión de los colaboradores (art. 3º, Decreto 335/88).
Por otro lado, la DNRPA tiene la facultad disciplinaria de los colaboradores, pudiendo solicitar al encargado que desafecte de sus funciones o tareas a determinado colaborador (art. 7º, Decreto 644/89) atento a que pone en cabeza de éste el velar por el estricto cumplimiento por parte del personal de todas las obligaciones enunciadas en el Decreto 644/89, art. 4º. También restringe la actividad extra registral del personal, ya que de lo contrario sería causa suficiente para su despido (Decreto 644/89, art.5°). En otro orden, además, controla las altas y bajas del personal de los Seccionales (Cap.1, Secc. 2ª del RINOF).
Como se puede apreciar, la dependencia jurídica es del Estado y no del encargado en su carácter de persona física independiente de su cargo. Es el Estado quien decide la organización interna de un Seccional, dejando sólo al encargado un margen muy limitado de obrar, ya que sus funciones están regladas (art. 1°, Decreto 644/89). Es el Estado el que dirige el obrar de los empleados disponiendo cómo se debe realizar cada trámite en particular mediante el Digesto de Norma Técnico Registrales, y cuál es el criterio interpretativo de la norma (que lo hace mediante disposiciones o circulares), dejando así un marco casi nulo de interpretación a los encargados, y de cómo organizarse dentro de un Seccional.
Por otro lado, es el Estado quien impone las condiciones que debe reunir el local donde funcionan los respectivos Seccionales, no pudiendo compartir personal con otro Seccional, y qué cantidad de horas se debe atender al público, pudiendo extenderlo según las circunstancias del caso y aprobando o no la franja horaria en la cual esa cantidad de horas deben cumplirse (Cap. 5° del RINOF).
Respecto a la retribución de los colaboradores, ésta, no depende de lo recaudado por la persona física del encargado, sino que la misma dependerá de lo recaudado por el Seccional en concepto de aranceles que establece el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y los emolumentos que le caben a dicho encargado como órgano del Estado por la prestación del servicio, cuya ecuación para determinarlo le compete a la Secretaría de Justicia.
En otras palabras, si bien el monto de los salarios de los colaboradores se regirá por la LCT y los respectivos Convenios Colectivos de Trabajo, la “ganancia” producida con el trabajo de los empleados no le pertenece a la persona física del encargado, sino al Estado, el cual determina qué y cuánto se cobra por los trámites y cuánto se le retribuye al encargado como órgano del Estado para cubrir los gastos, entre ellos, los salarios del personal.
Visto que la figura del encargado de Registro es un órgano del Estado y que los colaboradores tienen una dependencia de éste, ¿cabe la responsabilidad solidaria del Estado por despido a causa de un acto administrativo de éste que remueve al interventor sin justa causa?
La LCT en su art. 29 dispone: “Los trabajadores que habiendo sido contratados por terceros con vista a proporcionarlos a las empresas, serán considerados empleados directos de quien utilice su prestación. En tal supuesto (…), los terceros contratantes y la empresa para la cual los trabajadores presten o hayan prestado servicios responderán solidariamente a todas las obligaciones de la relación laboral y de las que se deriven del régimen de la seguridad social.”. Si bien esta norma tiene como fin evitar la intermediación fraudulenta en materia laboral llevada a cabo por empresas, creo que es aplicable al caso puntual objeto de análisis.
El Estado, por medio de su órgano, el Registro del Automotor, hace uso de la fuerza de trabajo de los colaboradores del encargado de Registro y obtiene el beneficio principal, que es el servicio de registración. Pero además de ello, obtiene los recursos económicos necesarios, por medio de los aranceles que son abonados por los usuarios del servicio. Por otro lado, para lograr dichos beneficios, dirige la organización y funcionamiento del Seccional, y en caso de incumplimiento los colaboradores serán pasibles de sanción disciplinaria. Pero también retribuye al encargado, conforme lo estime conveniente, el importe necesario para solventar los gastos de funcionamiento del Registro y por los servicios prestado a dicho Encargado.
Como se puede advertir, no hay obstáculo para encuadrar la responsabilidad del Estado como director y beneficiario del trabajo de los empleado de Registro por el despido producido por un acto administrativo unilateral que remueve al interventor, ya que el artículo 29 expresa que los que utilicen la prestación de los trabajadores se los considerará empleador directo de éstos. A ello hay que mencionar que el art.14 bis expresa que: “el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que aseguraran al trabajador (…) protección contra el despido arbitrario”.
Sostener lo contrario sería cercenar todo derecho del trabajador y la posibilidad de resarcir el daño cometido por un tercero que no los contrató pero sí obtuvo los beneficios de su trabajo.
- Situación actual de los interventores
No escapa al conocimiento de la comunidad registral que buena parte de los Registros Seccionales del país se encuentran intervenidos, sin una resolución final por parte el Ministerio de Justicia, lo que provoca incertidumbre, no sólo de los propios interventores, sino de su personal a cargo y, por ende, un menoscabo de la prestación del servicio.
Visto que los plazo de intervención de los Seccionales excede, en la mayoría de los casos, un plazo razonable, ya que se llevan años de intervención, y que la responsabilidad laboral respecto de los colaboradores es de importancia y se acentúa cada vez más, desconocerle la responsabilidad al Estado cuando el hecho generador de la extinción de la relación laboral por parte del interventor fue un acto administrativo arbitrario del mismo, generaría que prácticamente los trabajadores se queden, ya no sólo sin el sustento económico para solventar sus vidas, sino sin posibilidad de cobrar suma alguna en concepto de indemnización ya que las intervenciones no tiene la capacidad económica para solventar dicha deuda, lo que traería aparejado que sus respectivas familias se vean inmersas en una situación peor a la de los empleados al tener que verse compelido a sacrificar todo el esfuerzo de su vida para pagar algo de la deuda generada o, en su defecto, presentarse en concurso o quiebra.
La situación amerita, por parte de la persona que generó la situación, el Estado, una pronta resolución del problema para evitar someter a la familia registral a una situación de zozobra.
- Bibliografía
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Editorial Fundación de Derecho Administrativo. Marienhoff, Miguel S.: Tratado de Derecho Administrativo, 3ª Edición. Editorial Abeledo Perrot.
Grisolia, Julio Armando: Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 12ª Edición. Editorial Lexis Nexis.
[1] Zampetti y Dromi cito en Farrando, Ismael (h): Manual de Derecho Administrativo, Pág. 3, 1ª Edición. Editorial Depalma.
[2] Gordillo, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Tomo 1, Pág. XII 4, 8ª Edición. Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 2003.
[3] Cámara Federal Capital, Sala Penal, DJ, 10-IV-1964, p. 335, Luna, refiriéndose al art. 189; y Cámara Federal Capital, Sala Penal, DJ, 10-IV-1964, p. 335, Franci; en Gordillo, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Tomo 1. Pág. XIII 5, 8ª Edición. Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 2003.
[4] Gordillo, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Tomo 1. Pág. XIII 17, 8ª Edición. Editorial Fundación de Derecho Administrativo.
[5] Gordillo, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Tomo 1. Pág. XIII 20; 8ª Edición. Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 2003.
[6] Farrando, Ismael (h): Manual de Derecho Administrativo, Pág. 27, 1ª Edición. Editorial Depalma, 1999.
[7] Farrando, Ismael (h): Manual de Derecho Administrativo, Pág. 184, 1ª Edición, Editorial Depalma, 1999.
[8] Gordillo, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Tomo 1. Pág. XII 15, 8ª Edición. Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 2003.
[9] Farrando, Ismael (h): Manual de Derecho Administrativo, Pág. 111, 1ª Edición. Editorial Depalma, 1999.
[10] Farrando, Ismael (h): Manual de Derecho Administrativo, Pág. 204, 1ª Edición. Editorial Depalma. 1999.
[11] Gordillo, Agustín: Tratado de Derecho Administrativo, Parte General, Tomo 1. Pág. X 21, 8ª Edición. Editorial Fundación de Derecho Administrativo, 2003.
[12] Marienhoff, Miguel S.: Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III B, Pág16, 3ª Edición, Editorial Abeledo Perrot.
[13] Marienhoff, Miguel S.: Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III B. Pág. 11, 3ª Edición. Editorial Abeledo Perrot.
[14] Marienhoff, Miguel S.: Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III B, Pág. 14, 3ª Edición. Editorial Abeledo Perrot.
[15] Farrando, Ismael (h): Manual de Derecho Administrativo, Pág. 546, 1ª Edición. Editorial Depalma.
[16] Farrando, Ismael (h): Manual de Derecho Administrativo, Pág. 559, 1ª Edición. Editorial Depalma.
[17] Grisolia, Julio Armando: Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Tomo I. Pág. 189, 12ª Edición. Editorial Lexis Nexis.
