Algunas reflexiones “en lápiz”[1] sobre el impacto de las modificaciones realizadas a la Ley de Procedimientos Administrativos (19.549) por la llamada “Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos” (ley 27.742), en el Régimen Jurídico del Automotor.
La frustrada intención de la comisión que proyectó el actual Código Civil y Comercial de instituir para todos los bienes registrables la inscripción constitutiva no ha hecho más que fortalecer a los ojos de quien se adentre en el análisis del Régimen Jurídico del Automotor, las virtudes que este modo de adquirir el domino tiene por sobre todos los demás y con perspectivas de mayor afianzamiento en estos tiempos de revolución tecnológica.
Ni la posesión, ni solo el acuerdo de partes, menos aún el impacto que particulares pudieren hacer sobre una base de datos es lo que confiere la titularidad del derecho de propiedad al “dominus” sobre un automotor en el derecho argentino. Es el Estado el que a través del acto administrativo de registración emitido por el funcionario público competente, previa calificación de aptitud, el que asegura el derecho de propiedad sobre los automotores (automotores propiamente dichos, motovehículos o maquinaria agrícola, vial e industrial autopropulsable). Es así entonces como el Estado inviste al interesado que reúne los requisitos intrínsecos y extrínsecos establecidos por las normas del carácter de dueño del bien mueble registrable, lo que el investido hará valer “erga omnes”, con total certeza sobre el derecho, contribuyendo así dicho Estado a la paz social a la par de proteger la propiedad privada, funciones primordiales de este.
De todos los modos que el derecho ha previsto para la transmisión del dominio de bienes el más seguro es el acto administrativo de registración que además, como todo acto administrativo, goza del principio de legitimidad y, en los tiempos que corren, la facilidad de acceso de los administrados y el registrador a la tecnología permite que, al gozar de una publicidad cada vez más eficiente, el acto administrativo digital perfeccione y asegure la oponibilidad del derecho del dominus al transmitente y al resto, universal, de los sujetos de derecho.
El acto administrativo de registración goza, como todo acto administrativo, de legitimidad. La amplia, real y concreta publicidad de dicha registración es un reaseguro más para la oponibilidad del derecho real de dominio sobre la cosa mueble registrable. La tecnología resulta una herramienta indispensable a tal fin. Sin embargo, por no agotarse en si misma, el registrador calificador del acto se transforma en el “factor humano”, funcionario público competente para decidir, verificando dicha legitimidad, dando al administrado el “derecho a ser oído” como correlato de la “tutela
administrativa efectiva”2 y aplicando criterios de proporcionalidad y razonabilidad, principios estos últimos también incorporados por la denominada “Ley de Bases” como “principios fundamentales del procedimiento administrativo” (nuevo Artículo 1° bis de la ley 19549), lo que ha llevado algunos doctrinarios a sostener que importan “Un cambio de
2 Otorgamos tan relevante importancia a la institucionalización legislativa del principio que transcribimos seguidamente, de modo parcial, el desarrollo que sobre el “Contenido de la tutela administrativa efectiva” hace Pablo Ángel Gutiérrez Colantuono en “El procedimiento administrativo y la tutela administrativa efectiva”. Publicado en RAP, agosto de 2010 y cuya lectura (puede encontrarse fácilmente en la web) recomendamos muy especialmente.
“El análisis de la jurisprudencia nos muestra que el punto de partida para la regulación de las garantías esenciales del ciudadano en sus relaciones con el Estado se afincó inicialmente en la idea de protección judicial. Del mismo modo que el debido proceso estatuido en el art. 18 de la Constitución argentina fue extendido al procedimiento administrativo, las normas convencionales que —en la mayoría de los tratados— refieren a la protección judicial o al recurso judicial se han visto trasladadas a planos diferentes del accionar estatal pensado por sus redactores. Esto obedeció a una interpretación evolutiva que procura desentrañar el contenido actual de los instrumentos de protección en función de las necesidades que la problemática de los derechos humanos va generando. Este fenómeno es palpable en el caso Astorga , donde para definir el contenido de la tutela administrativa efectiva, la Corte recurre a la noción habitual de la garantía de defensa en juicio detallando los elementos distintivos que se presentan en el marco de la gestión administrativa 16. Se extrapola de esa manera el concepto de defensa en juicio 17 al ámbito de la Administración Pública y se construye el concepto examinado a partir de reemplazar: “juez” por “autoridad administrativa competente”; “sentencia” por “decisión”; “litigantes” por “particulares”; y “proceso” por “procedimiento”. Los nombres cambian pero los objetivos son los mismos y, por ende, todas las construcciones pensadas para la defensa en juicio se vuelven aplicables. El resultado de esa traslación de la directiva de defensa en juicio al ámbito administrativo será hallarnos hoy frente a la nueva garantía de la “tutela administrativa efectiva”, asegurada por el art. 18 de la Constitución y diversas normas supranacionales. Esa traslación posee, además, la trascendencia de revalorizar el papel del procedimiento administrativo como instrumento de toma de decisiones estatales . En efecto, pareciera en algún punto que la teoría tradicional del procedimiento administrativo se ha desarrollado en torno a los mecanismos de preparación del conflicto judicial , es decir, de los instrumentos de control a posteriori de lo actuado por la Administración. Es por ello que las vías impugnatorias y reclamatorias, el agotamiento de la vía administrativa y, en general, los condicionantes de la habilitación de la instancia judicial han sido los protagonistas en esta materia. Sin embargo, el abordaje de este instituto no debe quedar acotado a posibilitar el control posterior de las decisiones ya adoptadas. Por el contrario, se trata de condicionar a priori el modo en que se toman las resoluciones administrativas, esto es, de fijar mecanismos de prevención de quebrantamientos de los derechos. Este cambio de enfoque hace que el procedimiento administrativo tenga una relevancia constitucional propia y no meramente accesoria de la llegada al juez, y que por ello sea necesario enfrentarlo al sistema de garantías instituido por los pactos internacionales. No se trata solamente de encontrar la protección de esas garantías en el juez, sino de establecer mecanismos de acción que aseguren la validez convencional de la decisión de modo directo, de indagar en las formas necesarias para sujetar a priori la acción administrativa a las obligaciones estatales internacionales. La Administración debe tener un papel propio en esta materia y es a partir de la noción de tutela administrativa efectiva que debemos idear el modo de adopción de la decisión administrativa.”
paradigma sobre el acto administrativo”[2], principios que ante los avances tecnológicos se verán debidamente protegidos, en nuestra materia, con la intervención del funcionario calificador, dado que, tal como lo advierte Simón Francario: – “la doctrina ha desarrollado el concepto de “reserva de humanidad”, según el cual la gestión de los intereses de la comunidad no puede prescindir totalmente de la intermediación humana”[3].
Ahora bien, como acto administrativo que es el de registración ha sido impactado en diversos aspectos por las reformas que la denominada “Ley de Bases” ha producido en la ley de Procedimientos Administrativos y así como se deduce de los principios incorporados en el artículo 1° bis la importancia del “factor humano”, en nuestro caso vinculada a la función calificadora del registrador, también será seguramente motivo de futuros análisis, entre otras novedades, la causal de dolo como fundamento de anulación del acto sin necesidad de recurrir a la acción de lesividad, como ha sido recurrente preocupación de distintas administraciones de la DNRPA frente a casos flagrantes (v.gr.: los denominados autos mellizos). [4]
Bástenos a nosotros, con motivo de esta ponencia y por el momento, referirnos a un aspecto de la reforma por demás importante y con efectos prácticos que pareciera haberle pasado inadvertida al Organismo de Aplicación. Esto es el efecto que, sobre la prioridad registral, ha operado la incorporación del artículo 25 bis en la ley 19549.
En efecto el nuevo artículo (25 bis) incorporado por art. 44 de la Ley N° 27.742 B.O. 8/7/2024 en su primer párrafo establece:
ARTICULO 25 bis.- Cuando en virtud de norma expresa la impugnación judicial del acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días hábiles judiciales desde la notificación de la resolución definitiva que agote la instancia administrativa. Quedan derogadas todas las prescripciones normativas especiales que establezcan plazos menores.[5]
Este primer párrafo que refiere al plazo para la interposición de los recursos contra el acto administrativo (30 días hábiles judiciales) y a la derogación de “todas las prescripciones normativas especiales que establezcan plazos menores” tiene especiales efectos para el Régimen Jurídico del Automotor dada la reserva de prioridad que adquiere el trámite observado (acto administrativo denegatorio) mientras esté transcurriendo el plazo para ser recurrirlo.
Así como la toma de razón de la inscripción inicial, de la transferencia, del contrato de prenda con registro, de algún cambio en las características del objeto o de datos de los sujetos, incluso la expedición de certificados e informes son actos administrativos; también lo son las observaciones que se hicieren a dichos trámites por no cumplimentarse los recaudos que la normas establecen para su procedencia. A estos últimos los denominamos actos administrativos denegatorios porque se oponen a lo peticionado (“rogado”) por el requirente, debiendo el rechazo fundarse en el derecho aplicable.
Frente a ese rechazo el administrado tiene la alternativa de cumplimentar los recaudos que se indiquen en la observación al trámite o de recurrir la observación si a su criterio careciere de sustento (artículos 16 y 17 del decreto 335/88). Va de suyo que, previo a todo, siempre estará el registrador otorgando ese derecho a ser oído de raigambre constitucional hoy plasmado como principio basal en la Ley de Procedimientos Administrativos.
Ahora bien, como puede advertirse el plazo 15 días hábiles administrativos del citado artículo 17 del decreto 335/88 ha sido modificado por el artículo 25 bis recientemente incorporado en la ley 19549 al establecer: el plazo de 30 días hábiles (ahora judiciales y no administrativos) para la interposición de los recursos contra el acto administrativo y al derogar “todas las prescripciones normativas especiales que establezcan plazos menores”. Con lo cual, a partir de la mentada modificación debe entenderse que los recursos contra las observaciones emitidas por el Encargado del Registro Automotor deben interponerse dentro de los 30 días hábiles judiciales.7
Por lo tanto será ese el plazo de reserva de prioridad que frente a otra petición que se le oponga mantendrá el trámite observado hasta tanto se recurra o venza el plazo (ahora de treinta días) para hacerlo.
Como ya habrá advertido el lector conocedor de la técnica registral y sus avatares concretos, la importancia del plazo no radica tanto en la cuestión recursiva en sí sino en los efectos que este tiene en relación a la referida reserva de prioridad por cuanto la estadística demuestra palmariamente que
7 El panorama normativo existente en esta materia cambió drásticamente con el dictado de la Ley de Bases, que incorporó en la LNPA el art.25 bis, el cual dispone en su primer párrafo que “Cuando en virtud de norma expresa la impugnación judicial del acto administrativo deba hacerse por vía de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta [30] días hábiles judiciales desde la notificación de la resolución definitiva que agote la instancia administrativa”, aclarando expresamente —a fin de evitar que se reiteraran las dudas interpretativas que suscitó la LNPA en su redacción original— que “quedan derogadas todas las prescripciones normativas especiales que establezcan plazos menores”. En virtud de lo dispuesto en el nuevo texto legal, resulta claro que: (i) los plazos de interposición de recursos directos previstos en normas preexistentes han quedado derogados, excepto en los escasos supuestos en los cuales la ley especial haya establecido a tal efecto un plazo superior a los 30 días; y (ii) el plazo debe computarse en días hábiles judiciales, con independencia de que el recurso se presente en sede administrativa.La decisión adoptada por el legislador en este punto es —sin lugar a duda— digna de elogio, en tanto brinda mayor uniformidad a la regulación del acceso a la instancia judicial y otorga al particular un plazo adecuado para preparar su defensa, en forma compatible con las garantías constitucionales de tutela judicial efectiva y defensa en juicio.Evidentemente, a fin de evitar que la uniformidad normativa buscada por la Ley de Bases no se vea desvirtuada, es indispensable que a diferencia de lo ocurrido con posterioridad a la sanción de la LNPA— en lo sucesivo el legislador obre con coherencia y, al momento de aprobar nuevas leyes especiales que establezcan un recurso directo como vía impugnatoria, remita al plazo de interposición dispuesto en el art. 25 bis de dicha norma.La regulación de los recursos directos en la “Ley de Bases”. Juan Carlos
S a n g u i n e t t i . D E R E C H O A D M I N I S T R AT I V O R E V I S TA D E D O C T R I N A ,
JURISPRUDENCIA,LEGISLACIÓN Y PRÁCTICA ABELEDOPERROT. EDICIÓN ESPECIAL Ley de
Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos Septiembre – Octubre 2024
el derecho a recurrir las observaciones es ejercido muy rara vez, lo que nos permite concluir lo siguiente:
Frente al trámite observado, lo que deberá fundarse en las normas aplicables, el interesado tiene la alternativa de cumplimentar los recaudos, subsanar los errores indicados en la observación o, en su caso, recurrir la observación presentando los argumentos y documentación respaldatoria de su posición en contrario. Tengo para mi que la escasa utilización de la vía recursiva se debe a que la intervención del encargado de registro es un claro ejemplo de “tutela administrativa efectiva” en funcionamiento concreto. Es que el funcionario, “factor humano”, (I) guiará al ciudadano para que este remueva los obstáculos que impiden la inscripción que solicita o (II) le persuadirá de no insistir si la petición fuere improcedente previniéndolo de la inutilidad de la presentación de un recurso que a la postre rechazará su pretensión, o, por último (III) hará suyas las razones del ciudadano que, haciendo uso de su “derecho a ser oído”, le demuestre que su petición es correcta, y revocará entonces el acto administrativo denegatorio por contrario imperio, dando lugar a lo peticionario sin necesidad de llevar el caso a consideración ni del Organismo de Aplicación ni a los órganos judiciales, con evidente economía en los procedimientos.
El Encargado de Registro como “factor humano” ante los derechos humanos comprometidos
El derecho de propiedad es un derecho fundamental consagrado en la Constitución Nacional (art 17) que integra el elenco de los derechos humanos que los tratados internacionales mandan al Estado proteger con acciones positivas (art. 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San José de Costa Rica), y el Estado argentino a resuelto hacerlo, en relación al dominio de los automotores, la maquinaria autopropulsable y los motovehiculos, a través del Régimen Jurídico del Automotor que instituye para ello, como modo de adquirirlo, el acto administrativo de registración de su trasferencia. La estadística informa que los recursos contra las denegatorias de inscripción son escasamente interpuestos, lo que nos permite afirmar que es así porque la actuación del calificador/registrador, reserva humana final ante el recurso tecnológico, hace realidad los mandatos de optimización que importan los principios consagrados en el artículo 1 bis recientemente incorporado a la LNPA por la llamada Ley de Bases.
Hemos afirmado antes de ahora que -es función de la Administración promover el disfrute de los derechos de los habitantes y prevenir los conflictos como medio para lograr la paz social. Paz social, prevención de los conflictos, pleno disfrute de los derechos, son ingredientes de un círculo virtuoso que requieren de la Administración del Estado acciones positivas que pongan a disposición de los habitantes las estructuras y los medios tecnológicos necesarios para proteger la propiedad, subordinando su uso y goce al interés social. Esta es una de las formas en que se manifiesta la constitucionalización del derecho privado. El derecho público proyectando sus efectos sobre el privado para garantizar más eficazmente un derecho constitucional que, luego de la vida y la libertad, la Constitución y los Tratados Internacionales mandan proteger-.[6]
Es por ello que, si no fuera por la crítica que prefiero no calificar, que recientemente recayó sobre la actividad registral del automotor en particular y la estatal en general, no debería sorprendernos que recientemente se incorporaran principios, nada menos que a través de la llamada “Ley de Bases…” a la Ley de Procedimientos Administrativos que, si bien ya se habían incorporado a través de la doctrina y la jurisprudencia del Tribunal Cimero, su consagración legislativa en estos tiempos abre un camino de esperanza sobre la necesidad de reflexionar con calma y agudeza sobre lo mucho que tiene para aportar el sistema registral del automotor para que el camino hacia la protección del derecho humano de propiedad se recorra con la garantía que la actuación del Encargado de Registro importa para el ciudadano en términos de tutela administrativa efectiva y también de “reserva de humanidad”[7] ante los avances tecnológicos.
[1] Parafraseando a García Pullés que en su reciente análisis sobre las modificaciones de la LB a la LNPA toma una expresión que adjudica a. Bidart Campos con motivo de una exposición sobre la Constitución de 1994 en momentos de los primeros tiempos de vigencia. .
[2] Juan Carlos Cassagne y Pablo E. Perrino El acto administrativo en la Ley de Bases, en La Ley. 17/09/2024.
[3] Simone Francario en “Inteligencia artificial y administración pública-Observaciones al margen del Reglamento UE 2024/1689” en Jurisprudencia Argentina- Viernes 13/09/2024)
[4] Dice Garcia Pullés: “Se autoriza la revocación del acto administrativo regular, como también del acto irregular (así hayan, o no, nacido derechos subjetivos) cuando mediare dolo del administrado, la revocación del acto lo favoreciera y no perjudicara a terceros; y cuando el derecho hubiera sido otorgado a título precario. Se reduce así el campo de aplicación de la potestad, eliminando el criterio del conocimiento del vicio y reemplazándolo por la necesidad de acreditar el dolo del administrado”. (Fernando García Pullés Los límites a la potestad revocatoria de la administración En la Ley de Procedimiento Administrativo. La Ley. 4 de octubre de 2024.)
Nosotros debemos considerar que en el caso de haberse inscripto un automotor de los llamados mellizos se produce una colisión de intereses por cuanto, como el mismo autor considera más adelante: “No todos los actos administrativos de alcance particular concretan una relación que afecta exclusivamente a un administrado con el órgano o ente que hace ejercicio de la función administrativa. Muchas veces el acto administrativo opera como decisión entre varios intereses…” Lo que a nuestro entender hace necesario un procedimiento expeditivo para la revocación de tal acto administrativo. Sin embargo, importa considerar si, como lo sostiene Alfonso Buteler: “… el dolo solo puede considerarse acreditado en un proceso judicial en donde intervenga un tribunal imparcial.” La revocación por ilegitimidad del acto administrativo: a propósito de la ley 27.742 Alfonso Buteler ( RDA • EDICIÓN ESPECIAL: Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos)
[5] “Igualmente, importante es la extensión a 30 días de todos los plazos menores que existían en las diversas leyes que otorgaban recursos directos ante la justicia contra decisiones administrativas. En realidad, esta regla pudo haber sido aplicada desde la sanción del texto originario de la LPA, si la jurisprudencia hubiera interpretado que la norma fijaba tal plazo, cosa que no ocurrió. Con la regla expresa introducida por la reforma ya no existen más dudas: el plazo general para interponer recursos directos no podrá ser menor, de ahora en adelante, a 30 días hábiles judiciales en todos los supuestos (ello siempre que leyes posteriores no fijen plazos menores, lo que es de esperar que no ocurra). Se corrigen así plazos angustiosos de 3 o 5 días, en los que en algunos casos debía además fundarse el recurso, habiendo quedado derogadas las normas que fijaban plazos menores a 30 días (no así mayores, como el plazo de 90 días de que gozan los funcionarios públicos para impugnar las sanciones que los afectan) (54). Se evita así una grave afectación del derecho de defensa y se respeta la labor de los letrados, liberándolos de la obligación de interponer y fundar recursos directos sin contar con el tiempo necesario para un análisis adecuado del caso.” La negrita y el subrayado para resaltar el párrafo son nuestros. La reforma de la Ley de Procedimientos Administrativos Autores: Mairal, Héctor A. – Veramendi, Enrique V.Publicado en: LA LEY 12/07/2024, 1Cita: TR LALEY AR/DOC/1777/2024
[6] Así lo sostenemos en “Acto administrativo y modos de adquirir el dominio”. Publicado en Cuadernos Fucer n°1. Junio 2019.8
[7] Simone Francario (en “Inteligencia artificial y administración pública-Observaciones al margen del Reglamento UE 2024/1689” en Jurisprudencia Argentina- Viernes 13/09/2024) Analiza “las ventajas y problemáticas del uso de la Inteligencia Artificial por parte de la administración pública” a la luz de los postulados del citado reglamento de la Unión Europea, única norma que hasta el momento se ocupa de la Inteligencia Artificial en todos los ámbitos, y sostiene que “Son particularmente significativas las previsiones que establecen que el funcionamiento debe ser suficientemente transparente, de manera que se pueda comprender cómo la inteligencia artificial ha llegado a un determinado resultado u output (art. 13), y sobre todo, la que establece que los sistemas deben estar sujetos a la obligación de supervisión humana. En otras palabras, los sistemas de IA de alto riesgo utilizados por la administración deben ser supervisados por uno o más operadores cualificados. En particular se debe garantizar al operador humano la posibilidad de decidir, en cualquier situación, no utilizar el sistema de inteligencia artificial, ignorar o revertir la decisión del software, intervenir en el funcionamiento del sistema de inteligencia artificial en cualquier momento y detenerlo en condiciones de seguridad (art. 14). Y antes afirmaba: “…el uso de la inteligencia artificial por parte de la administración pública también plantea notables problemas, tanto en el plano estrictamente jurídico como en el plano ético general.” …”la preservación de la centralidad del papel humano en el ámbito del procedimiento administrativo es necesaria ya que garantiza un tipo de ponderación entre intereses que solo la actividad humana puede ofrecer, asegura una decisión ética, protege los principios fundamentales del ser humano, incluida la dignidad humana, y elimina la “opacidad” del procedimiento decisional si se confía completamente a un software o algoritmo.”
