La registración es una actividad compleja, que regula la adquisición de los derechos reales y cómo darlos a conocer para imponerse a los terceros.
Jurídicamente implica aplicarles a las categorías civiles del derecho romano, las categorías técnicas germánicas desarrolladas en la implementación de los registros prusianos a en el siglo XIX.
La registración necesita para desenvolverse de un también complejo sistema registral, en el que se incardinan la organización de los Registros y sus procedimientos de gestión. Derecho y tecnología deben complementarse para lograr un registro moderno y eficiente en la protección de los derechos.
Desde mediados del siglo pasado asistimos al desarrollo acelerado de las tecnologías de información y comunicación y su aplicación para el desarrollo de herramientas y modelos de gestión adecuados a las necesidades de gobierno.
La implementación del gobierno electrónico en la prestación de los servicios registrales debiera posibilitar a los ciudadanos acceder a la información en forma simple y en tiempo oportuno, resolver sus problemas a través de un contacto único con el Estado, aunque se trate de requerimientos que involucren a más de una institución, no estar obligados a presentar documentos que ya se encuentren en formato electrónico en organismos públicos, integrar el pago de tasas e impuestos en forma electrónica, por lo menos.
Ahora bien, este nuevo paradigma de todo a disposición de todos implica a su vez adoptar las medidas para garantizar la integridad, seguridad y disponibilidad de la información. Para ello es necesario revisar las normas aplicables y los procesos administrativos para eliminar trabas burocráticas, al mismo tiempo que se detectan los aspectos que deben afirmarse para garantizar que los datos que se incorporan a los registros son ciertos a fin de preservar los derechos que de ellos surgen, resguardando a su vez la privacidad de los ciudadanos.
En nuestro país, el Registro del Automotor comenzó su proceso de informatización a mediados de la década del 80 del siglo pasado, en consonancia con la implementación de una serie de medidas que implicaron una refundación del sistema y delinearon las bases del registro –en ese entonces moderno- que subsiste hasta nuestros días.
Así, la ley 22.977 sancionada el 16 de noviembre de 1982, incluye una previsión impensada para ese entonces, al momento de reglamentar el movimiento de la documentación entre los distintos seccionales prevé que: “La remisión del legajo podrá ser suplida por otros medios de información, cuando los adelantos técnicos así lo permitan.”
Por su parte, el Decreto 335/1988 prevé que la documentación registral que se archive en la DNRPA -esto es, el respaldo documental de los legajos obrantes en los seccionales- podrá ser microfilmada, estableciendo que deberá asegurarse la obtención de fotogramas íntegros y fieles a sus originales, quedando prohibida la ejecución de recortes, dobleces o enmendaduras.
Con las limitaciones técnicas de la época, resulta evidente que la intención del legislador y de la Administración fue la conformación de registro digital que brindara las ventajas para la accesibilidad y tratamiento de la información, manteniendo la importancia del folio real físico para la registración.
Para el año 1992, el organismo de aplicación había desarrollado un sistema informático denominado INFOAUTO para la registración de los automotores y la interconexión de los registros seccionales entre sí y de éstos con el Estado Nacional, cuya implementación fue solventada en su totalidad por los registradores.
Asimismo se comenzó la “graboverificación” de los antecedentes registrales a soporte magnético, determinando que fuera realizada bajo la conducción del organismo de aplicación dado que “constituye una tarea altamente delicada, ya que de su exactitud y perfección dependerá la certeza y seguridad de los datos informatizados”.[1]
Finalizando esa década, la totalidad de los registros seccionales de la propiedad automotor y con competencia en motovehículos se encontraban informatizados e interconectados, constituyendo una de las redes informáticas de mayor envergadura del país, el cambio de radicación se producía mediante la remisión de un documento electrónico llamado
“Certificado dominial”[2], existía la única base de datos nacional de anotaciones personales (aún hoy lo es)[3], se podía solicitar informes de dominio sin concurrir a la oficina registral por intermedio de operadores calificados del sistema (Colegios profesionales, Cámaras de mandatarios) o concurriendo al seccional más cercano aun cuando no fuere el de radicación[4] y se había adecuado el marco legal para que acompañara este proceso de modernización, evitando el dispendio de actividad tanto a la administración como a los usuarios definiendo procedimientos rápidos, accesibles, transparentes y con un alto grado de seguridad.
Ese proceso en algún momento comenzó a mutar y los desarrollos informáticos se independizaron de su base jurídica.
La normativa siguió sin modificaciones o actualizaciones de fondo que simplificaran los requisitos a cargo de los usuarios aprovechando las herramientas tecnológicas a disposición de los registradores o incluso legislando para las necesidades de los ciudadanos de este siglo, mientras que los sistemas informáticos abrazaron la incorporación de herramientas y aplicaciones, sin demasiada elaboración previa y menos con la gestión real de un registro en la mira, sino más bien con la visión de los funcionarios de turno respecto de cómo funciona una oficina registral. Mirada que en el mejor de los casos es parcial, soslayando las múltiples realidades que exhiben los registros distribuidos en todo el país y dirigida no ya a la gestión del registro o las necesidades del usuario –las dos caras de una misma moneda- sino en los requerimientos del organismo de aplicación para el contralor de la actividad.
Así, el Registro que había sido pionero y modelo de desarrollo informático, enfrenta este siglo convertido en un registro con muchísimas dificultades técnicas, donde los registradores para lograr sus cometidos, deben combinar la interpretación de normas obsoletas con sistemas informáticos que no responden a esas normas y que tampoco cuentan con la estabilidad necesaria para permitir una gestión fluida.
En definitiva, un Registro que pretende ser moderno pero que requiere puertas adentro de la oficina registral de un enorme esfuerzo del registrador para tratar de dar respuesta a los requerimientos de distintos sectores del organismo de aplicación, muchas veces superpuestos o como si fueran pensados para registros distintos (baste como ejemplo ver la obligación de contar con enormes espacios destinados a la atención al público, a la par del desarrollo de herramientas para que ese público no deba asistir al seccional).
A esto se suma la falta de adecuación de las jurisdicciones territoriales de los seccionales, abandonadas al crecimiento o decrecimiento poblacional lo cual produjo un profundo desequilibrio, con oficinas atestadas de público sin turnos en un período razonable y otras obligadas a permanecer en la sede por largas horas de inactividad.
Este es el registro al que se pretende modernizar, transformándolo en un “REGISTRO REMOTO, ABIERTO, ESTANDARIZADO Y ACCESIBLE” conforme la Res MJ 272/2024, norma que –por otra parte- solo puede leerse bajo los principios de la buena administración o buena gobernanza que la Ley 27742 incorpora expresamente al articulado de la Ley de Procedimientos Administrativo.
Este concepto en boga desde fines del siglo pasado[5][6] implicó un replanteamiento de la relación del Estado con los ciudadanos y si bien se consideraba incorporado en nuestro ordenamiento jurídico a partir de algunos principios introducidos a la CN por la reforma del 946 y por otras leyes[7], así como por tratados internacionales suscriptos por la Argentina8 es con la “Ley de Bases y puntos de partida para la Libertad de los Argentinos” que adquiere referencia expresa en nuestro derecho positivo.
La Administración bajo el principio del buen gobierno se centra en el ciudadano. Pretende superar el paradigma de la administración tradicional apegado a la literalidad del principio de legalidad reemplazándolo por otro donde su accionar se dirige a darle satisfacción de forma eficaz a las necesidades de los ciudadanos.
Una buena Administración pública es aquella que sirve objetivamente a la ciudadanía, que realiza su trabajo con racionalidad, justificando sus actuaciones y que se orienta continuamente al interés general que reside en la mejora permanente e integral de las condiciones de vida de las personas.
Es válido entonces preguntarnos, cuál es la respuesta eficaz a las necesidades de los ciudadanos o cuánto mejora sus condiciones las medidas adoptadas por la Resolución MJ 272/2024. Esto es, la creación de un legajo digital unificado y la eliminación de los polígonos territoriales que determinan la competencia de cada seccional, disponiéndose la jurisdicción única.
Sin ninguna duda, la posibilidad de acceder en forma remota al Registro es beneficioso para los usuarios y la normativización del legajo digital es un paso necesario para dar validez legal a la forma electrónica del legajo físico sobre el que se emite el acto de registración (folio real en la terminología del derecho registral).
Entendemos que un registro híbrido, que permita indistintamente el acceso remoto o presencial manteniendo altos estándares de seguridad es una mejora sustancial en los servicios al ciudadano, objetivo que no resulta lejano atento la situación actual.
En la actualidad el Registro del Automotor se encuentra totalmente informatizado.
La información de la totalidad de los automotores sobre los que se ha realizado algún trámite en los últimos diez años obra en una base de datos administrada por la DNRPA, que se actualiza en tiempo real con las transacciones generadas en los seccionales. Como sabemos, a su vez, en las oficinas registrales se archiva un legajo físico y se remiten al organismo de aplicación reproducciones electrónicas de los instrumentos con firma autógrafa del funcionario a cargo.
De esta forma, el registrador cuenta con la posibilidad de constatar la totalidad de los antecedentes registrales para realizar el estudio del título al momento de expedirse y además, se aseguran múltiples alternativas para la reconstrucción de la información en caso de algún evento dañoso.
¿Qué diferencia hay entre este legajo físico digitalizado y el “legajo digital unificado” que nos ocupa?
La respuesta dependerá de la cantidad y calidad de la información que contenga. No puede soslayarse que tanto la carga de datos como la digitalización de la documentación que deberán nutrir ese legajo no han sido diseñadas teniendo en cuenta estos fines, por lo tanto, permítasenos dudar respecto de su integralidad. ¿Contaremos con las actuaciones notariales para determinar una personería? ¿O estatutos o contratos societarios? ¿Y los leasings y fideicomisos? ¿Verificaciones observadas? ¿Antecedentes de los datos identificatorios del automotor? ¿De las denuncias de robo al momento de inscribir recuperos?
Cuando hablamos de desarrollos informáticos aislados, sin un norte en común nos referimos a esto. Digitalizamos desde hace años, pero nunca supimos de un fundamento distinto a la “despapelización” de los depósitos de la DNRPA. Hoy vemos que quizá si se hubiera pensado originariamente en la posibilidad de despachar sólo con la versión electrónica de los legajos, contaríamos con la información suficiente para ello.
De todos modos, el legajo digital unificado es necesario y los registradores debemos adaptarnos a la lectura de las imágenes digitales y no debiera ser un problema si ese proceso de adaptación se da mientras que también contamos con el legajo físico para comparar y hacer las comprobaciones de rigor, a la par que se adapta la normativa para que se digitalice la totalidad de los documentos necesarios para la calificación posterior.
Sin embargo, la resolución en estudio, no contempla esta posibilidad de convivencia del folio real y el folio electrónico, imponiendo que los registradores “procedan con su calificación y posterior inscripción u observación (según corresponda), de acuerdo con la información brindada por el Certificado Digital Automotor (CDA) disponible en el Sistema Único de Registración de Automotores (SURA), sin necesidad de requerir su validación previa por parte del Registro Seccional de radicación del automotor”[8] y a continuación -con una redacción confusa- obliga a conservar la documentación presentada pero prohíbe que ésta se incorpore a los legajos existentes.
Este procedimiento seguramente es necesario para la implementación de la otra medida dispuesta, cual es la eliminación de las jurisdicciones territoriales.
En este punto es cuando nos preguntamos en qué beneficia al ciudadano la “libre competencia” de los registros seccionales.
¿Si el usuario puede realizar su petición en forma remota, qué diferencia le genera cuál es el registro que interviene?
¿Cuál es el bien mayor protegido que amerita poner en riesgo la protección de sus derechos obligando al registrador a calificar la petición sin contar con la totalidad de los antecedentes a la vista?
Además, el procedimiento previsto prescinde del doble control de las modificaciones registradas, principio básico de cualquier proceso de gestión.
En la actualidad, el registro interviniente inscribe y remite el dominial, el cual es contrastado por el destinatario al recibir el legajo físico. Lo mismo sucede en los pedidos: se despacha sobre el dominial, pero se controla contra el legajo físico al momento de la incorporación a éste del legajo provisorio. Esto implica que por lo menos dos registradores independientes entre sí han controlado que la información que obra en SURA coincide con la que surge de la documentación física. Esto no sucederá con el legajo digital unificado en la forma en que ha sido reglamentado. A ello debe agregarse que desconocemos las certificaciones obtenidas que validen la inviolabilidad de la información contenida en la base de datos.
Un registro de fe pública requiere altísimas barreras de protección para la incorporación de los datos registrales y por supuesto, para la conservación de esa información.
La presunción de pleno derecho, sin admitir prueba en contrario, de la que gozan las constancias de la inscripción y de las demás anotaciones que respecto del bien obran en el registro solo puede sostenerse con un elevado grado de certeza sobre la veracidad de su contenido.
Sin perjuicio de que resulta inevitable la posibilidad de que obtenga emplazamiento registral un acto viciado o nulo, si esto no constituye una ínfima proporción de los trámites inscriptos, el registro pierde credibilidad en la comunidad y el imperativo legal de fe pública se convierte en letra vacía de contenido.
Actualmente, esto es responsabilidad insoslayable del registrador, quien debe evaluar los elementos del acto que se le peticionan a fin de calificarlo y proceder a su despacho. De esta calificación dependerá la seguridad que brinda el registro. ¿Con el LDU responderá el Estado en caso de errores en la base de datos?
Los cuestionamientos que se pueden formular al Legajo Digital Unificado surgen en realidad de la eliminación de las competencias territoriales de las oficinas registrales, la cual además tergiversa la naturaleza de la actividad del registrador.
El registrador, este profesional a quien el Estado le ha encomendado la gestión de una función pública por su propia cuenta y riesgo combina en su actuación la propia del asesor de parte y del Estado que se expide en forma imparcial. Es a la vez el escribano de confianza que busca la mejor manera de defender los intereses de su cliente contra el escribano de confianza de la contraparte que busca la mismo y el Registro de la Propiedad Inmueble que controla que la escritura se haya ajustado a derecho; es cada uno de los abogados de confianza de las partes que buscan lo mejor para sus clientes y el juez que homologa el acuerdo porque es justo y equilibrado.
Permitir la elección de un registro es desestimar la imparcialidad como elemento necesario para ejercer esta función del Estado, es inclinar la balanza en beneficio de una parte y en desmedro de la otra. ¿El registro elegido será el de “confianza” del acreedor prendario o el del deudor? ¿Los intereses de quien defenderá? ¿Y si es el del adquirente? ¿Quién vela por los derechos del cónyuge o de los acreedores? ¿Y si ni siquiera es el de alguna de las partes, sino simplemente el del concesionario o el mandatario o cualquiera de los actores mayoristas del sistema? ¿Quién defiende al dueño del auto en este supuesto?
Probablemente esta medida responda al diagnóstico con el que iniciamos este escrito: el deficiente servicio que brindan algunas oficinas registrales, ya sea por el crecimiento desmesurado de la actividad en su polígono o por las razones que fuera. Ahora bien, parece ser un remedio extremo que introduce riesgos innecesarios en el proceso de transición hacia un registro electrónico, cuando el organismo de aplicación cuenta con todas las herramientas necesarias para compeler a un registro seccional a prestar el servicio en debida forma.
En definitiva, el Registro Nacional de la Propiedad del Automotor argentino se encuentra enteramente digitalizado y mantiene también la atención presencial.
Se puede acceder a la información en forma remota y también realizar algunos trámites. No es mucho lo que resta para que pudiera convertirse en el primer organismo nacional híbrido, donde convivan la modalidad digital con la manual a opción del interesado, dando una respuesta inédita en la organización estatal argentina al brindar a los ciudadanos una metodología a la medida de sus necesidades o preferencias, reconociendo los variados perfiles de usuarios y realidades tanto de infraestructura digital cuanto de va
[1] Res MJ 347/1992
[2] Disposiciones D.N. Nros. 810/97, 912/97, 32/98 y 416/98
[3] Disposición DN N° 841/2000
[4] Disposición N° 529/2003
[5] La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea de diciembre de 2000 incluye en su artículo
[6] el derecho fundamental a la buena administración e implica un replanteamiento del derecho administrativo en su conjunto. La centralidad del ciudadano y su participación activa en la conformación de los intereses generales sugieren nuevas formas de comprender el sistema del derecho administrativo. 6 el principio de legalidad (art. 7°), el acceso a la información pública (artículo 13), el debido proceso (artículo 18), la protección de los derechos de los consumidores (artículo 42) y la igualdad ante la ley (artículo 16), entre otros.
[7] la creación de la Defensoría del Pueblo de la Nación (Ley N° 24.284, modificada por la Ley N° 24.379), la Ley de Ética en el Ejercicio de la Función Pública (N° 25.188), la Ley de Responsabilidad de Estado (N° 26.944). 8 la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado de la que Argentina forma parte, en junio de 2008.
[8] Art. 2°
