Responsabilidad del Estado, riesgo institucional y análisis del caso “Dieguez”
por Diego de la Fuente y Bruna F Cerruti *
- Introducción
Este trabajo pretende reflexionar sobre la aplicación de los desarrollos normativos y doctrinarios referidos a la ecuación económico-financiera en el régimen de los Registros Seccionales del Automotor, incorporando la categoría de ecuación de subsistencia como umbral mínimo de viabilidad institucional del servicio público delegado. La investigación se apoya en la caracterización del encargado como particular a cargo de un órgano público, en la estructura de autofinanciamiento arancelario del sistema, y en el análisis estructural del caso “Dieguez”, que opera como caso testigo de tensiones sistémicas del modelo.
La hipótesis central es que, en regímenes de tarifas/aranceles regulados con delegación orgánica, el Estado asume un deber correlativo de recomposición cuando alteraciones extraordinarias —no imputables al encargado— tornan inviable la continuidad mínima del órgano. Esta obligación no garantiza rentabilidad ni socializa pérdidas ordinarias, sino que preserva la coherencia del diseño institucional elegido por la propia Administración y el principio de continuidad del servicio público.
- Naturaleza jurídica del encargado de registro y delegación orgánica
El Registro Seccional integra el complejo organizativo del Registro Nacional y constituye un órgano público. Los Seccionales son unidades administrativas de un único Registro Nacional, a los cuales se le encomienda un cometido público. En tal carácter, integran un órgano complejo, desconcentrado, perteneciente a la Administración central. El ordenamiento jurídico determinó que los seccionales se gestionasen a través de personas físicas, los “encargados de registro”, en forma particular, con una estructura ajena a la de la Administración pública.
Estamos en presencia de lo que el catedrático Barra ha denominado como “delegación transestructural de cometidos”. El citado jurista, nos explica que la calidad de “encargado” es “conferida por la Administración delegante en el acto de delegación, delegación que es dirigida a un particular que, con su propia organización privada, se ´hace cargo` del órgano y ejerce los cometidos públicos que resultan de la competencia de éste.”
La delegación no recae sobre una actividad económica abstracta sino sobre la conducción de un órgano preexistente. Esta configuración, aproxima el régimen a una concesión de cargo: se delega la jefatura de un órgano y se autoriza su autofinanciamiento a través de la percepción de aranceles, manteniendo la titularidad del servicio y la potestad regulatoria en cabeza del Estado.
De esta manera, el encargado es un particular designado por el Ejecutivo para ejercer la jefatura funcional del órgano, o mejor, para ejercer el cometido público delegado, sin titularidad del órgano ni apropiación de la función estatal, mientras mantenga su idoneidad y buena conducta. La relación jurídica del administrado se entabla con el órgano público; el encargado actúa como su expresión funcional.
La posición del encargado es híbrida: no es funcionario público en sentido estricto ni profesional liberal. Está sometido a potestades regulatorias intensas (aranceles, estándares mínimos, control y disciplina) y asume riesgo ordinario de gestión. Esta singularidad exige categorías dogmáticas propias para evaluar responsabilidad y equilibrio económico.
Lo cierto es que, indistintamente de la forma en la que se categorice la relación que une al encargado de registro con la Administración, nos encontramos ante una relación contractual regida por el derecho administrativo, siguiendo la tesis, sostenida por Cassagne, que toma la función administrativa (que conlleva un régimen exorbitante) y la causa fin del contrato como determinante del encuadre administrativo del mismo. Bajo este prisma, los contratos serán administrativos, en razón de su objeto o fin, siempre que su contenido implique una función materialmente administrativa.
Más allá de la postura adoptada sobre la caracterización del contrato como administrativo o no, debe considerarse especialmente los precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en los cuales ha determinado que un contrato es administrativo cuando es contratado por el Estado en ejercicio de función administrativa con el propósito de satisfacer necesidades públicas[1], o en aquéllos supuestos en los que su objeto esté constituido por un fin público[2].
De esta manera, y sin entrar en ahondamiento sobre los distintos tipos y modulaciones contractuales, lo cual excede el ámbito del presente artículo, podemos afirmar que la relación que une al encargado con el Estado que lo designa es de carácter contractual.
En este sentido se expresa la Procuración del Tesoro al sostener que “El vínculo que une a los Encargados de Registros de la Propiedad Automotor y Créditos Prendarios con el Estado es de naturaleza contractual, sin perjuicio de que toda su actividad, como así también sus derechos y deberes se encuentran regulados por la ley y sus reglamentos”.[3]
Sentado ello, cabría preguntarse qué tipo de relación contractual es la que ensambla tal figura. Ello será tratado en el apartado siguiente, dejando asentado de antemano que, a nuestro criterio, se trata de una concesión de cargo asimilable a la concesión de servicios.
III. El servicio registral como un servicio público. Concesión de cargo
Para poder determinar exactamente qué tipo de función administrativa es la que se delega al encargado en su actividad debemos inquirir sobre la función misma que se encomienda.
La calificación del servicio prestado como público no requiere de mayores investigaciones por dos motivos centrales: 1) es ejercido por un órgano desconcentrado que en tal carácter forma parte integrante de la Administración Pública y por tanto inescindible de la gestión del bien común; 2) el sistema registral como tal es instituido por el Estado, en términos generales, para reconocer, garantizar y resguardar los derechos de propiedad de los bienes registrables, por lo que su función, más allá del órgano que lo gestione, será siempre administrativa en tanto se encuentra comprometido un interés general.
Entonces, podemos afirmar que la función asignada al encargado se trata de un servicio público pero que dadas las singulares características de la actividad no puede ser encuadrada dentro de las técnicas concesionales clásicas, pues la organización del sistema difiere sustancialmente con las correspondientes a la concesión de servicios públicos.
El profesor Barra, analizando la figura del encargado de registro, afirma que “Se trata de una situación más asimilable a las figuras ´concesionales`, de servicio y de obra pública” […] “la situación de los encargados de los registros seccionales del automotor se asemeja en cuanto estos realizan un cometido público con su propia organización, la solventan con los ingresos que con carácter de tasas deben pagar los administrados que requieran de tales servicios.” En tal sentido, el precitado jurista entiende que la figura se asemejaría a las llamadas “concesiones onerosas”, en las cuales “el concesionario reconoce, en favor de la Administración concedente, una parte de sus ingresos -de los ingresos del concesionario- por la explotación de la concesión”, aclarando que en el caso de los encargados de registro “la Administración da en concesión el ´cargo` correspondiente a la jefatura del ´órgano-registro`, mientras que en el servicio público o en la concesión de obra pública, da en concesión la actividad”.[4]
Como se afirmara supra se trata de una técnica híbrida que ensambla diferentes métodos e institutos para dar a luz la figura del “encargado de registro automotor”, que a nuestro criterio se trataría de una concesión de cargo para la prestación de un servicio público. De esta manera, estamos en presencia de un contrato sui generis mediante el cual se concesiona la jefatura del órgano a cargo de la registración del automotor. Las figuras concesionales serían: el Estado concedente y el encargado concesionario.
- Régimen económico del sistema registral: aranceles, emolumentos y autofinanciamiento. Remuneración en contratos administrativos de servicio.
El sistema se financia con aranceles (tasas de servicio) abonados por los administrados por la inscripción de actos jurídicos. Dichos aranceles son fijados unilateralmente por el Estado. El encargado percibe su retribución a través de un porcentaje sobre las tasas que, a su vez, percibe de los administrados usuarios del servicio. Una porción de lo recaudado, de naturaleza tributaria, se transfiere al Tesoro; otra integra los emolumentos del encargado que es la retribución por el servicio, con los que se cubren costos operativos (personal, inmueble, tecnología, insumos, etc.) y obtiene su utilidad.
Los ingresos son variables y dependen del volumen de trámites. El diseño de autofinanciamiento traslada al encargado el riesgo ordinario de fluctuaciones normales de demanda. Sin embargo, la fijación unilateral de aranceles y la imposición de estándares estructurales mínimos reducen la capacidad de ajuste del gestor frente a shocks de costos.
Asimismo, debe dejarse perfectamente claro que, en tasas de servicios, el arancel fijado debiera establecerse con estricta correlación al servicio prestado, es decir que cada tarifa debe tener su respectiva correspondencia con los costos de servicio (incluyendo la utilidad del contratista), no pudiendo extralimitarse en forma ilegítima a valores ajenos al propio servicio, configurando así un impuesto encubierto. De tal manera, los giros al Estado concedente, como consecuencia de la liquidación de emolumentos en el servicio registral automotor, debieran resultar residuales y dirigidos exclusivamente a costear los gastos inherentes a todas aquellas actuaciones que la Administración deba realizar para la correcta prestación del servicio. De esta manera, la suma que corresponde al concesionario en concepto de remuneración, debiera acrecer íntegramente el patrimonio del cocontratante por ser éste quien afronta la totalidad de los gastos del servicio (igualdad conmutativa arancel-servicio) y sólo en aquéllos casos en que pudiera existir un excedente (una vez sufragados la totalidad de los gastos -incluido el beneficio del contratista-) podrá determinarse una ecuación de giro en atención a la proporcionalidad entre servicios del concesionario y gestión de la Administración.
El encargado, como se dijo, carece de potestad tarifaria, por lo que sus ingresos, provenientes de la percepción del arancel, son fijados unilateralmente por la Administración, lo que, sumado a la alta regulación de la actividad, lleva a los encargados a poseer un escaso margen de decisión sobre sus costos y forma de prestación. Siendo así, en contextos inflacionarios o de descalce entre ingresos regulados y costos reales, la ausencia de mecanismos de actualización acentúa la vulnerabilidad sistémica del modelo. En este sentido, el riesgo ordinario previsto al momento de la concesión, no comprende escenarios de desfasaje estructural prolongado que sólo el regulador puede corregir.
- La ecuación económico-financiera en el derecho administrativo: fundamentos y alcance. Principio de la intangibilidad de la remuneración.
El principio de equilibrio financiero del contrato administrativo, comprensivo de la conmutación entre exigencias y ventajas, tiene su origen, como la gran mayoría de las teorías administrativas, en un precedente del Consejo de Estado Francés, mediante el cual asentó el principio al determinar que hace a la esencia de todo contrato administrativo (en el caso se trataba de una concesión de servicio público), un equilibrio entre las ventajas concedidas al contratista y las cargas que se le imponen.
De esta manera, la teoría del equilibrio económico-financiero protege la equivalencia conmutativa entre cargas asumidas y retribución prevista. Su fundamento se vincula a la justicia conmutativa y a la garantía de propiedad. No garantiza utilidades extraordinarias; asegura la razonabilidad económica del vínculo frente a alteraciones extraordinarias.
En concreto, si el Estado contratante posee prerrogativas mediante las cuales puede modificar unilateralmente las condiciones contractuales u obligar al contratista, en miras al bien común, a prestar el servicio incluso en situaciones de excesiva onerosidad, resulta un principio general de justicia compensarle la ecuación que permita, como mínimo, continuar ejecutando el contrato. En caso contrario, estaríamos en presencia de un doble disvalor, por un lado una afectación al derecho de propiedad al verse deteriorado su patrimonio, y por otro una carga especial sin resarcimiento, vedado por el art. 16 CN al tratarse de una carga que no pesa sobre las demás personas, quebrantando el principio de igualdad.
En la misma línea deben destacarse los precedentes jurisprudenciales de la CSJN, entre los cuales se destaca lo dispuesto en “Ferrocarril del Sud v. Nación Argentina” donde determinó que “La prohibición de suprimir o alterar las obligaciones de los contratos es general y aplicable a las convenciones de todo orden; es decir, tanto a las realizadas entre particulares como entre éstos y los estados o por los estados entre sí. El estado cuando contrata no puede invocar su soberanía para justificar un acto subsiguiente tendiente a alterar las obligaciones nacidas del acto jurídico realizado… Cuando el estado contrata con los particulares no le es permitido anular o revocar, en todo o en parte, sus propias concesiones sin cumplir con los requisitos exigidos por el principio de la inviolabilidad de la propiedad…”; mientras que en “Bourdieu, Pedro Emilio y. Municipalidad de la Capital”, sostuvo que “El equivalente económico, como derecho subjetivo surgido de la relación contractual administrativa, constituye una propiedad en el sentido constitucional del término”.
Asimismo, debe recordarse lo que, en relación con el equilibrio económico en los contratos administrativos Barra ha denominado “principio de la intangibilidad de la remuneración” o de “equivalencia real de las prestaciones”, el cual ha generado una nueva visión del contrato administrativo en cuanto a la remuneración debida al contratante particular. En cita a Diez, el Dr. Barra explica la relación de la siguiente manera «Existe, pues, en el contrato administrativo una proporción entre las obligaciones del cocontratante y su remuneración. Así, la Administración, en la medida en que tiene derecho a hacer que varíen esas obligaciones, ha de hacer que automáticamente varíe la remuneración para restablecer el equilibrio del sistema, con el objeto de que la resultante sea constante. Este fenómeno es el que se conoce con el nombre de ecuación financiera o equilibrio financiero del contrato».
Potestad modificatoria y recomposición son dos caras de la misma moneda, ya que si la mutación del contrato (sea por situaciones externas excepcionales, sea por uso de potestas variandi), posee la potencia de alterar el cálculo económico-financiero, es deber de la Administración contratante recomponer proporcionalmente el desequilibrio generado. Es que, mutabilidad del contrato e intangibilidad de la remuneración no son, entonces, conceptos contradictorios sino complementarios o con efectos integradores de uno con respecto al otro en una relación necesariamente recíproca.
Lo que debe quedar establecido entonces es que, si la ecuación económica-financiera se distorsiona por causas, no solo ajenas al contratista, sino, antes bien, imputables a la acción o inacción de la Administración, es deber de ésta recomponer el equilibrio en el cálculo y sostener la equivalencia real de las prestaciones.
La recomposición procede ante hechos del príncipe, decisiones regulatorias (potestad modificatoria) que incrementan cargas o imponen mayores costos sin compensación, o acontecimientos extraordinarios que frustran la base económica del esquema (teoría de imprevisión). El restablecimiento no mejora la posición del gestor: preserva la ecuación considerada al estructurar el régimen.
Aplicada materialmente al régimen registral, exige verificar si el arancel regulado permite cubrir costos estructurales y una retribución razonable, manteniendo la continuidad del servicio.
Ahora bien, ¿qué sucede en los casos en que el desequilibrio se presenta durante la prestación del servicio registral automotor? Por nuestra parte, entendemos que en consideración a las condiciones particulares que hacen a la gestión del servicio público registral automotor, ninguna de las técnicas de equilibrio se inserta perfectamente en la actividad para desplegar la totalidad de su contenido y finalidad. Por ello, consideramos que resulta necesario la incorporación de una nueva categoría de equilibrio que tenga como finalidad la subsistencia económica del contratista (encargado), garantizando recursos mínimos de sostenimiento que permitan la continuidad de la prestación del servicio, y que la misma tenga activación en forma automática e independiente de la voluntad orgánico-estatal, voluntad que muchas veces responden a intereses ajenos al propio servicio, alterando su normal funcionamiento.
- La ecuación de subsistencia como categoría autónoma: concepto, fundamentos y efectos
Retomando el interrogante planteado en el apartado precedente, cabría preguntarse si las técnicas clásicas de reajuste podrían aplicarse cuando el desequilibrio se presente en la prestación del servicio asignado a los encargados de registros automotores, o si bien, por las características propias de la actividad, habría que recurrir a una nueva técnica de recomposición.
Para ello, debemos recordar lo que se ha señalado en el punto IV en cuanto a la forma de financiamiento del sistema, el cual, recordemos, se sostiene a través de una tasa de servicio que solventa el usuario por la inscripción y publicidad de actos jurídicos. Este arancel es fijado por la Administración sin intervención alguna ni de los prestadores de servicios, ni de administrado alguno. El servicio registral es gestionado, en lo que hace a cada seccional, enteramente por los encargados de registro, los cuales sufragan la totalidad de los costos necesarios para la prestación del servicio. La reposición de costos y el reconocimiento por sus tareas prestadas se efectiviza a través de los denominados “emolumentos”, los cuales se determinan por ecuaciones y escalas fijadas a exclusiva voluntad de la Administración. De esta manera, el Estado monopoliza la determinación tanto del valor de las tasas de servicio, como de las ecuaciones, escalas y por tanto los ingresos que podrán percibir los encargados de registro por su gestión del órgano y sus servicios personales prestados. De suyo, que la determinación de las ecuaciones, que en definitiva significan los ingresos económicos del encargado, debieran basarse en un equilibrio económico-financiero que le permita al funcionario hacer frente a la totalidad de los costos necesarios para suministrar el servicio, con más el correspondiente ingreso por la prestación personal del mismo (teniendo en consideración el carácter profesional del prestador, las responsabilidades patrimoniales, civiles, penales, administrativas y disciplinarias, la gestión propia del servicio, y todas las tareas inherentes al cargo).
Siendo ello así, ¿qué pasa cuando la Administración omite actualizar adecuadamente la ecuación, rompiendo el equilibrio económico-financiero e impidiendo hacer frente a la prestación del servicio en forma apropiada, o peor aún, el desequilibrio es tal que imposibilita directamente la continuidad del servicio?
En tales circunstancias se entiende que sería de aplicación plena las técnicas de equilibrio. A estos efectos, habría que analizar si las técnicas clásicas resultan suficientes y eficaces para restablecer el equilibrio perdido, o bien habría que recurrir a una técnica novedosa que recoja las particularidades propias del servicio registral.
Más allá de las singularidades de cada técnica de equilibrio, cuyo estudio pormenorizado excede el presente trabajo, lo que debemos resaltar es que todas ellas, si bien, a nuestro criterio, no resultan plenamente aplicables a la situación del servicio registral, buscan recomponer la ecuación económica-financiera cuando el desequilibrio resulta ajeno al contratista, por resultar ello un principio fundamental de la justicia conmutativa, es decir, un principio sustancial de justicia. En todas, podemos observar la aplicación del “principio de intangibilidad de la remuneración” que opera como sustrato esencial y transversal en toda relación contractual administrativa.
Al considerar que las técnicas clásicas no resultan estrictamente adecuadas a la función registral del automotor, y al no poder encajar adecuadamente la situación de desequilibrio cuando éste acontece durante la prestación de este servicio, entendemos prudente y necesario proponer una nueva técnica de recomposición, la cual denominaremos “ecuación de subsistencia”, tomando como indicador el principio de intangibilidad de la remuneración (equivalencia real de las prestaciones en el contrato administrativo) que es en definitiva el pivote central en desequilibrios que emergen en contratos administrativos.
Asimismo, es necesario recordar lo que, en estudio de la figura del encargado de registro, y particularmente en análisis del principio de intangibilidad de la remuneración del encargado, el profesor Barra expusiera: “en situaciones de excepción -por ejemplo, una crisis económica generalizada que haga que las transacciones sobre automotores caigan de tal manera que lleve a la recaudación por debajo de niveles de subsistencia del registro, la Administración, a su costo, debería recomponer la ecuación económica-financiera de subsistencia del registro seccional.”
Vemos entonces, como la propia doctrina autorizada perfila la técnica que estos autores propician en el presente trabajo y que hemos dado en llamar como “ecuación de subsistencia” o “teoría de subsistencia”.
La ecuación de subsistencia opera como umbral mínimo de viabilidad institucional del órgano delegado. A diferencia del equilibrio integral, no persigue preservar rentabilidad ni la ecuación completa, sino evitar la inviabilidad del servicio. Es una categoría de protección mínima para contextos de crisis estructural.
Para que la referida recomposición proceda, debería cumplir con los siguientes requisitos: (i) alteraciones extraordinarias provenientes de una situación de excepción generalizada, y/o con origen en modificaciones provenientes del ius variandi de la Administración (ii) ingresos insuficientes para cubrir costos mínimos aun con ajustes razonables de los mismos; (iii) imposibilidad del contratista de modificar ingresos por arancel regulado; (iv) omisión estatal de recomposición y/o acciones tendientes a contribuir al deterioro del cálculo; (v) peligro cierto de continuidad del servicio.
En tales supuestos, la exigibilidad irrestricta del régimen económico originario resulta irrazonable, más aún, el sostenimiento de las condiciones que rompen el equilibrio económico-financiero e impiden afrontar costos mínimos de subsistencia deviene en ilegítimo y emerge una doble consecuencia: por un lado, la obligación de la Administración de recomponer el cálculo a niveles que permitan la “subsistencia” del servicio, y por el otro, el derecho del contratista al restablecimiento de la ecuación que permita, como mínimo, la continuidad del servicio.
Reiterando lo expuesto, la ecuación de subsistencia tiene su razón de ser central en el principio de intangibilidad de la remuneración o equivalencia real de las prestaciones. Pero a la vez, no puede dejarse de mencionar que se asienta sobre: a) el principio de buena fe, el cual demanda conductas leales y honestas haciendo a la confianza y seguridad de los negocios, lo cual, en contrataciones administrativas, conlleva al Estado a estar imposibilitado de actuar como si se tratara de un negocio lucrativo del cual deba maximizar utilidades en perjuicio del contratista; b) la razonabilidad del actuar administrador, entendido como la adecuada proporción entre medios y fines; y c) la continuidad y regularidad del servicio, el cual, en casos como el analizado, se encuentra gravemente afectado por la situación excepcional y en constante peligro de interrupción.
Las efectos de la aplicación de la “teoría de subsistencia” serían entonces: a) deber de la Administración de recomponer, en forma urgente, la ecuación económica-financiera que permita la subsistencia del servicio; b) morigeración de exigencias administrativas y financieras que conduzcan al incremento del desequilibrio; c) derecho del contratista al restablecimiento de un equilibrio de subsistencia y eventuales compensaciones; y d) responsabilidad (integral) del Estado administrador por funcionamiento irregular del servicio, es decir, se traslada la responsabilidad primaria del encargado a la Administración por la omisión arbitraria de recomposición.
VII. Riesgo y ventura. “Alea” y cobertura suficiente. Riesgo empresario y riesgo institucional en regímenes de arancel regulado, su vinculación con el principio de intangibilidad de la remuneración.
En regímenes de arancel regulado, el Estado monopoliza la herramienta de corrección (tarifa), es por ello que trasladar íntegramente el riesgo extraordinario al gestor resulta irrazonable. La ecuación de subsistencia viene a marcar el límite a la exigibilidad irrestricta del régimen económico. Así, la correcta asignación de riesgos exige distinguir pérdidas ordinarias (no compensables) de quiebres estructurales del modelo (que activan recomposición).
A estos efectos, debemos dejar delimitado lo que se entiende por “riesgo y ventura” y su utilidad en contratos administrativos. En esta línea, por «riesgo» se entiende la contingencia o posibilidad de un daño o pérdida; mientras que el término «ventura» tiende a indicar que una empresa, contrato o acción determinada se expone a concluir en éxito o fracaso, con ganancia o pérdida. Recordemos, además, que la Administración posee potestad modificatoria sobre el contrato y que su utilización podría alterar la ecuación económico-financiera del mismo, lo que inserta un riesgo novedoso a relaciones contractuales tradicionales.
El estudio de los posibles riesgos, ha sido categorizada por el tratadista español Ariño Ortiz como “áleas” capaces de perturbar la equivalencia real de las prestaciones. Así, el citado jurista distingue tres tipos de áleas: a) áleas administrativas, donde incluye tanto a la prerrogativa modificatoria como al hecho del príncipe; b) áleas empresariales, como caso fortuito, dificultades materiales imprevistas, etc. y c) áleas económicas o coyunturales, contempladas por la teoría de la imprevisión y por la legislación de revisión de precios.
Por su parte, debemos aclarar que dentro del álea administrativa, existe una subespecie calificada como “riesgo institucional”, el cual emerge cuando es el propio diseño regulatorio (tarifa fija, estándares mínimos, control intensivo) el que impide, en forma objetiva, la viabilidad mínima del servicio.
Si bien la aplicación de “riesgo y ventura” ha sido habitual en los contratos administrativos de servicios, actualmente tal principio se encuentra en franca retirada y así lo expresa el profesor Barra en cita a Ariño Ortiz:“…el principio de riesgo y ventura, tradicional de los servicios públicos, viene hoy sustituido por el principio de cobertura suficiente que la Administración garantiza al concesionario de los servicios”, que en síntesis, consiste en la ´garantía que se da al concesionario de que, sea o no suficiente la tarifa, su remuneración así lo será´”. Es decir, que, en la actualidad, los contratos de concesión no se celebran a riesgo y ventura del concesionario, sino más bien bajo la categoría de “cobertura suficiente”, en la cual el riesgo es disminuido a todo aquél previsible en el espectro empresarial de la actividad.
Sentado ello, podemos afirmar que si bien, en principio, la actividad registral es asumida por el encargado a su propio riesgo (entiéndase como variables previsibles de la actividad), ello no significa que no se encuentre alcanzado por el principio de la intangibilidad de la remuneración. La diferencia sustancial estaría dada en que, mientras en el resto de los sistemas concesionales la Administración asume a su cargo el álea del contrato, salvo la que provenga de la mala y culpable gestión empresaria del contratista particular, en el servicio registral automotor, la recomposición operaría en casos en los que se encuentren en riesgo la continuidad y subsistencia propia del servicio. Recordemos lo que el profesor Barra expusiera en mención al principio de intangibilidad de la remuneración de los encargados en tiempos de crisis: “en situaciones de excepción […] la Administración, a su costo, debería recomponer la ecuación económica-financiera de subsistencia del registro seccional.”
Es que, más allá de la técnica distributiva de la carga tributaria, si el servicio beneficia a la comunidad toda, el cual se encuentra disponible para su utilización por todos sus integrantes, es entonces la colectividad misma la que debe retribuir el servicio (incluido el contratista como integrante de la comunidad), de lo contrario se beneficiaría con la prestación de un servicio público a expensas exclusivas del cocontratante. El encargado, en definitiva, es un profesional que simplemente aceptó percibir sus ingresos bajo una modalidad específica, pero, como examina Barra, “ello no puede conducir al extremo de convertir al contrato, que por su naturaleza es oneroso, en gratuito.”
De esta manera, el principio de la intangibilidad de la remuneración, permite que toda la comunidad -incluso el mismo cocontratante particular en cuanto que contribuyente- soporte por igual, en estricta igualdad proporcional, la carga representada por el mayor valor que afecta al objeto del contrato. Es por ello que el riesgo, en casos donde se encuentre comprometida la subsistencia del servicio, debe ser afrontado enteramente por la Administración hasta alcanzar niveles mínimos de conservación, sin trasladarse ilegítimamente al contratista.
VIII. El caso “Dieguez” como caso testigo de tensiones estructurales
El 25 de noviembre de 2025, el Juzgado Federal en lo Criminal y Correccional N.° 1 de Morón dictó un fallo de significativa importancia institucional al disponer el sobreseimiento de la encargada titular del Registro Seccional de la Propiedad del Automotor con competencia exclusiva en motovehículos de Morón Letra “B”. El caso se originó a partir de una denuncia efectuada por la DNRPA por incumplimiento en el depósito de remanentes de la recaudación de correspondientes a los meses de agosto y diciembre de 2024 y enero de 2025.
Dieguez presentó un extenso escrito en el que rechazó la acusación y sostuvo haber actuado de buena fe y dentro de un contexto económico crítico que afectó severamente el funcionamiento de los registros seccionales.
Recordó su larga trayectoria en el organismo —más de 21 años— y señaló que siempre afrontó con recursos propios los gastos del registro, incluyendo alquiler, personal, insumos y servicios. Afirmó que los problemas de recaudación se profundizaron a raíz de resoluciones ministeriales que impactaron negativamente en los emolumentos de los encargados, sin ajustes correlativos en los aranceles, mientras que los sueldos del personal y los costos de servicios aumentaban sostenidamente.
Dieguez sostuvo que no detrajo dinero público, sino que priorizó asegurar la continuidad del servicio y el pago del personal en medio de una profunda crisis económica. Aseguró que realizó pagos parciales cuando fue posible y que jamás actuó con intención de apropiarse de fondos. Incluso, mencionó que debió afrontar acuerdos extrajudiciales con empleados para regularizar salarios atrasados.
Pidió finalmente su sobreseimiento, argumentando que no existía delito alguno en su conducta.
El juez consideró que si bien existían elementos que justificaron inicialmente la citación a declaración indagatoria, la investigación posterior no logró acreditar la existencia de una conducta penalmente reprochable.
Entre los fundamentos centrales se destacan:
- Un contexto económico crítico y probado
El tribunal valoró especialmente la evidencia aportada por empleados y documentación sobre la crisis financiera del registro, agravada por la alta inflación del año 2024 (117,8% anual) y por modificaciones normativas que incidieron negativamente en su operatoria.
- Ausencia de indicios de apropiación
No se acreditó que Dieguez hubiera destinado fondos a gastos personales ni que hubiera actuado con ánimo de lucro propio. Por el contrario, se constató que incluso utilizó bienes propios para enfrentar deudas del registro.
- Conducta previa sin antecedentes relevantes
Más allá de un antecedente de pago tardío que ya había sido subsanado, no existían registros de sanciones o comportamientos irregulares previos.
- Pagos parciales como signo de voluntad de cumplimiento
El tribunal resaltó que Dieguez había regularizado parcialmente las deudas, lo que contrastaba con cualquier hipótesis de apropiación indebida.
- Persistencia de dudas razonables
El juez concluyó que no era posible asegurar que, dadas las particularidades del caso, Dieguez estuviera en condiciones reales de cumplir con los depósitos en los plazos exigidos. Esa duda debía resolverse a favor de la imputada, conforme al artículo 3 del Código Procesal Penal de la Nación.
Sobre la base de esos argumentos, el tribunal resolvió sobreseer a Patricia Noemí Dieguez, en los términos del art. 336 inc. 3 del CPPN, declarando que la formación del proceso no afecta su buen nombre y honor. Con esta decisión, el juzgado puso fin a la causa penal, aunque el sumario administrativo continúa su curso en el ámbito del Ministerio de Justicia
El pronunciamiento descartó el dolo penal ante la omisión de depósitos en un contexto de dificultades económicas del registro, priorización de salarios y continuidad del servicio. La lectura estructural desplaza el eje desde la reprochabilidad subjetiva hacia la coherencia del diseño económico del régimen.
De esta manera, el juzgador determinó que “se entiende que al momento en que se omitió realizar los depósitos reclamados, el registro automotor bajo análisis habría sobrellevado una severa crisis financiera que obligó a la encargada aquí imputada a optar por una alternativa en perjuicio de otra”. Corresponde entonces indagar si la recaudación permitía simultáneamente sostener la estructura mínima exigida, liquidar emolumentos y transferir remanentes. En el caso, lo que el juez denomina como “severa crisis financiera” es, en definitiva, la consecuencia de la propia estructura organizativa, la cual de haberse modificado o “equilibrado” no habría llevado al quiebre de la ecuación económica-financiera. De ser así, y al encontrar el desequilibrio su causa principal en el diseño sistémico, el conflicto se inscribe en una ruptura de la ecuación de subsistencia y nace la obligación consecuente de recomposición. El caso revela, más allá de las críticas que puedan hacerse a la intención de “penalizar la emergencia”, la necesidad de marcos regulatorios de crisis y de cálculos, módulos y protocolos de recomposición para evitar, además de la judicialización penal de fallas sistémicas, la interrupción del servicio y el quebranto del contratista.
Por último y como aporte de reparación simbólica y de integridad personal a la colega sometida a persecución penal, debe resaltarse lo que el propio juez dispuso: “en ningún momento sustrajo dinero público, sino que atravesaba una situación económica y financiera que le resultaba insostenible, con pérdidas mensuales, que le impedía cumplir con sus obligaciones que fueron denunciadas en este expediente.” Concluyendo en el resolutorio con el sobreseimiento y dejando asentado que “la formación de la presente no afecta el buen nombre y honor del que hubiera gozado”. Un desenlace justo, que, si bien no remedia los agravios padecidos, reconforta el espíritu y añade un fundamento más a la crisis del sector.
- Responsabilidad del Estado por ruptura no corregida del umbral de subsistencia
Como se adelantara supra, una de las consecuencias principales de la aplicación de la teoría de subsistencia es la correspondiente responsabilidad del Estado por la omisión de recomposición.
Una vez que se hayan dado los extremos para “activar” la ecuación de subsistencia, a saber: (i) alteraciones extraordinarias provenientes de una situación de excepción generalizada, y/o con origen en modificaciones provenientes del ius variandi de la Administración (ii) ingresos insuficientes para cubrir costos mínimos aun con ajustes razonables de los mismos; (iii) imposibilidad del contratista de modificar ingresos por arancel regulado; (iv) omisión estatal de recomposición y/o acciones tendientes a contribuir al deterioro del cálculo; (v) peligro cierto de continuidad del servicio; la Administración tiene, no la potestad, sino, la obligación de corregir el cálculo que permita la subsistencia del servicio, y por su parte el contratista se hace acreedor de un verdadero derecho a su exigencia, que, de continuar omitido, llevaría a la obligación adicional de la Administración de resarcir el daño cometido.
En tales extremos, y de continuar la omisión de recomposición o bien el acrecentamiento del desequilibrio por acciones del órgano administrador, el daño resarcible, como consecuencia de la teoría de subsistencia, y hasta tanto se proceda a equilibrar la ecuación, estaría dirigido a reparar: a) la inviabilidad funcional del órgano o costos corrientes de mantenimiento de servicio, determinados en una disminución razonable de subsistencia; b) costos extraordinarios para el sostenimiento normal del servicio en términos de subsistencia; c) remuneración mínima del encargado, por la prestación de sus servicios, para su propia supervivencia; d) actualizaciones monetarias de los puntos a), b) y c) hasta la adecuada recomposición. Por tratarse de una teoría orientada a la continuidad y subsistencia del servicio no se incluye dentro de los rubros indemnizatorios el lucro cesante. La finalidad de la teoría no es restablecer el estado económico a la “foto” inicial de la contratación, sino fijar umbrales mínimos de equilibrio y reparación que permitan la continuidad del servicio, o, como hemos desarrollado a lo largo de este trabajo, que permita la “subsistencia” del mismo.
En otras palabras, la teoría de subsistencia lleva consigo dos grandes consecuencias: 1) la recomposición de la ecuación económica-financiera para la subsistencia del servicio; 2) en caso de continuidad en la omisión de adecuación, emerge la responsabilidad del Estado de resarcir el daño causado hasta la efectiva adaptación del cálculo.
- Propuestas regulatorias y de política pública
Lo hasta aquí expuesto evidencia la obligación de la Administración de recomposición en las dos vertientes referidas, la de la ecuación de subsistencia, y el resarcimiento del daño por omisión de recomposición oportuna.
Para que tal desarrollo pueda tener efectiva aplicación al servicio registral, entendemos necesario efectuar una propuesta regulatoria que permita una recomposición automática cuando la ecuación llegue a niveles críticos que hagan peligrar la continuidad del servicio. Dicha reparación deberá contener una, varias o todas de las siguientes propuestas restablecedoras, según el estado de emergencia: 1) ajustes automáticos de la ecuación de emolumento basados en módulos de costos; 2) adecuada actualización de aranceles, sobre todo aquéllos que se incorporen íntegramente a los emolumentos del encargado y en particular aquéllos que por su desactualización significan una erogación adicional a costa exclusiva del prestador; 3) compensaciones transitorias, sea vía extensión del cálculo, sea sumas fijas de emergencia; 4) líneas de créditos especiales de uso exclusivo para sobrellevar la crisis, con posibilidad de reembolso de los intereses producidos en atención a la utilización excluyente para sostener el servicio; 5) morigeración de exigencias técnicas no esenciales que impliquen aumento de gastos; 6) moratorias específicas (giro de emolumentos, convenios de complementación y/o cualquier otra erogación hacia administraciones nacionales, provinciales o locales) por carencia de medios suficientes para afrontar la totalidad de los gastos inherentes al servicio.
Hagamos ahora una apertura de lo que, a nuestro criterio, sería el eje central reparador para que pueda operar como propuesta de “navegación” ante crisis estructurales del sistema: la actualización automática del cálculo de emolumentos.
Actualización automática: se entiende necesario introducir mecanismos de actualización automática basados en módulos de costos estructurales, esto es: a) módulo de colaboradores, el cual deberá actualizarse conforme el incremento de haberes y teniendo en consideración la cantidad de personal asignado al seccional conforme indicadores objetivos de actividad; b) módulo de canon locativo y sostenimiento de inmueble cuyo perfeccionamiento deberá sustentarse en índices oficiales de incremento de alquileres, a la vez que deberá prever una moderada suma para evitar el decaimiento y ruina del inmueble; c) módulo de servicios públicos domiciliarios, actualizable por aumento porcentual oficial en cada uno; d) módulo de servicios adicionales para el adecuado funcionamiento del servicio, el que se computará por índice oficial de precios al consumidor; e) módulo de equipamiento tecnológico y bienes muebles, calculado por cantidad de colaboradores y requisitos técnicos exigidos por el órgano de contralor, considerado en base al índice oficial de precios al consumidor; f) módulo de seguros obligatorios, cobertura médica personal y costos financieros, basados en índices oficiales de actualización de cada uno. La sumatoria de todos estos módulos dará como resultado un umbral mínimo de subsistencia que, si bien no equilibrará la ecuación económica-financiera del contrato, impedirá el quebranto del encargado y permitirá la continuidad del servicio registral.
- Conclusiones finales
La categoría de ecuación de subsistencia, emerge como un umbral mínimo de sostenimiento del sistema, evitando el quiebre de la ecuación y permitiendo la continuidad y regularidad del servicio. De este modo, complementa la teoría clásica del equilibrio en regímenes delegados autofinanciados. No persigue ampliar indebidamente derechos económicos sino el reconocimiento de mínimos indispensables para preservar la continuidad institucional del servicio.
El caso “Dieguez” evidencia la necesidad de relecturas estructurales y de una responsabilidad estatal activa en la preservación del umbral mínimo de viabilidad. Igualmente demuestra la necesidad de la adopción de mecanismos de recomposición urgentes, automáticos y suficientes que garanticen mínimamente la continuidad del servicio, lo cual no sólo permitirá subsistir al servicio registral, sino que además fortalecerá la coherencia del sistema y reducirá conflictos.
Así, la teoría de subsistencia se presenta como una herramienta jurídica de evidente utilidad (no solo para el servicio registral automotor, sino para todos aquéllos servicios públicos de autofinanciamiento), que posee sustento en un profundo contenido teórico-jurídico y que viene a llenar el vacío detectado en quiebres de ecuaciones económico-financieras en sistemas como el del registro automotor.
*Nota del Editor: Fabiana Cerruti es abogada, especialista en derecho administrativo, ex Coordinadora General de Asuntos Normativos de la DNRPA y Coordinadora de investigación y docente en la Fundación Centro de Estudios Registrales. Diego de la Fuente es abogado, especialista en Abogacía Estatal, Local y Federal, por la Procuración General de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Diplomado en Derecho Administrativo Disciplinario, por la Escuela del Cuerpo de Abogadas y Abogados del Estado y Diplomado en Régimen Jurídico del Automotor, por la Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales – Fundación Centro de Estudios Registrales.
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[4] Barra Rodolfo, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 3. Editorial Abaco. Buenos Aires, 2006
